中国科技计划项目绩效管理研究综述

沙 锐

(1.天津大学管理与经济学部，天津 300072；2.科学技术部高技术研究发展中心，北京 100044)

科技计划是在市场经济条件下政府支持科学研究和技术开发的一种重要方式，而科技计划项目因知识创新性、不确定性和风险性等因素，其复杂程度远超过了一般的工程类项目。作为科技计划项目管理的重要方法，绩效管理受到了越来越多组织与学者的关注。为优化科技资源配置，提高科技计划项目管理绩效水平，保障科技事业健康快速发展，有必要建立科学、高效的科技计划项目绩效管理体系。中国自改革开放以来先后设立了一批科技计划，为增强国家科技实力、提高综合竞争力、支撑引领经济社会发展发挥了重要作用，对于科技计划项目管理则突出绩效导向、成果导向，与绩效管理理念的契合度较高，例如，在项目立项阶段，规定项目（课题）任务书应以项目申报书和专家评审意见为依据，突出绩效管理，明确考核目标、考核指标、考核方式方法。近几年，中国推进科技体制改革、深化科技计划改革的重要方向也是进一步建立和完善科技项目绩效管理体系、提高绩效管理工作水平，并配套出台了一系列政策保证科技计划项目的绩效管理工作有效落实。

1 科技计划项目绩效管理的内涵及相关概念辨析

自20 世纪70 年代后期，国外研究者提出“绩效管理”（performance management）概念以来，学者和相关组织对绩效管理进行了广泛研究，积极扩展其应用范围。一般而言，绩效是一种效能和价值，即是指一种结果［1］。从管理学的角度来看，绩效的实质则是组织或个人在某个特定的时间内进行投入（物力、人力、时间等）以及产出（效率、质量、效益等）的情况。按照这种定义，科技计划项目绩效就是，指政府资助科技项目投入产出活动所取得的实际效果，它反映了政府为满足科技项目需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系［2］。对科技计划项目进行管理，即通过制定绩效目标和实施计划，引入各种管理、评价工具在计划实施过程中进行监控，并将执行数据与计划数据比对而形成的反馈的过程与活动，其主要目的在于减少偏差，保证项目目标实现，以最终满足社会发展需求。

笔者在对中国有关科技计划项目绩效管理的论文进行收集和整理时发现，部分研究者对“绩效管理”和“绩效评价”这两个概念存在混淆的情况，如文献标题为“绩效管理”，但内容实则是对绩效评价的研究。首先，应该明确绩效管理不等同于绩效评价，这两者在过程、目的、手段等多方面都存在着较大差别，如表1 所示。其中，绩效管理侧重于过程行为，通过计划、协调、监督与控制等手段来实现对项目过程的管理把控，以确保绩效目标的实现；而绩效评价则侧重于结果产出，通过比对绩效目标，对项目研究产出进行事后评价。但是两者之间又存在明显的动态和互补关系，很大程度上，绩效管理是传统绩效评价的演进和延展，是评价系统发展史上的一次符合逻辑的进步［3］。现有界定和分析科技计划项目绩效管理的主流观点认为，单独依靠绩效评价并不能带来项目绩效水平的提升，应该建立一套完整的科学绩效管理体系，既要考虑科研项目具体实施过程中的流程管理，同时也要关注项目直接产出以及对社会发展产生实际效果的绩效评价［4］；过程管理为绩效评价的执行提供前提，绩效评价为过程管理的改善提供依据，这其中体现了科技计划项目绩效管理除了要做好“评”的工作，通过绩效评价驱动项目相关人员向正确的方面努力外，还需要进一步做好“评”前的过程把控和“评”后的分析总结，使项目从开始至结束一直处于管理受控状态，从而达到理想的绩效水平［5］。

表1 绩效管理与绩效评价的区别

2 中国科技计划项目绩效管理发文情况分析

鉴于中国知网（CNKI）的期刊全文数据库是国内三大中文数据库（CNKI、万方知识服务平台和维普中文期刊数据库）中来源文献最多、收录期刊最广且更新及时、时效性强的中文文献数据库，故本研究利用CNKI 进行检索，设置的检索条件包括：篇名、关键词、摘要检索条件=“科技计划”或“科技计划项目”或“科技项目”且“绩效管理”，截至2020 年12 月3 日共得到有关中文文献记录131 条。为了消除统计偏差，逐条分析剔除了明显与本研究主题无关的文献后，共得到116 篇有效中文期刊文献（以下简称“样本文献”），时间跨度为2002—2020 年。

对期刊文献数量的时间序列动态变化分析，有助于了解某一领域的研究主题在特定时间内的分布特点，对把握研究主题所处阶段、预测其发展趋势和演化动态具有重要的参考意义。基于样本文献绘制数据可视化文献年度分布图，如图1 所示，可以看出文献数量总体呈现上升趋势，显示出有关科技计划项目绩效管理的研究日趋受到国内学者广泛关注。具体分析：2003 年9 月，科技部印发《科学技术评价办法》（试行），其中规定科学技术计划评价包括前期评价、中期评估和绩效评价，并进行了详细说明，“绩效评价”这一概念第一次被科技部正式提出，而CNKI 最早收录科技项目绩效管理研究论文的年份同样也是2003 年，代表国内科技计划项目绩效管理研究工作开始兴起。从2006 年开始，论文数量增幅显著，2009 年达到第一个小高潮，这可能与2006 年国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》有关，该纲要提出以科学发展观为指导，推进科技管理体制改革，切实提高整合科技资源、组织重大科技活动的能力，改革科技评审与评估制度，因此，在政策环境大方向的指引下，相关专家学者对科技计划项目管理的研究积极性逐渐提高。2014 年12 月，为深入落实创新驱动发展战略，按照深化科技体制改革、财税体制改革的总体要求，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，此次改革的总体目标是强化顶层设计、打破条块分割，加强部门功能性分工，建立具有中国特色的目标明确和绩效导向的科技计划（专项、基金等）管理体制，自此带来了新一轮科技计划项目绩效管理的研究热潮，论文数量也在2016 年达到第二个高峰。

图1 中国科技计划项目绩效管理相关文献数量年度动态变化

3 中国科技计划项目绩效管理研究内容分析

3.1 绩效管理体系构建

通过对样本文献梳理发现，中国对于科技计划项目绩效管理的研究以应用性为主，主要包括模式和工作流程的构建，缺乏针对科技项目和科技系统运行特点的绩效管理理论研究。目前关于科技计划项目绩效管理模式与方法的代表性研究成果为：邓永权［6］认为科研绩效由同主体的多个绩效点组成，各个绩效点从绩效管理角度遵循共同的工作要求，即管理循环，一个完整的科研绩效管理循环包括绩效计划、绩效沟通、评价作业、绩效复核和绩效评价结果应用等有序衔接的5 个方面；而在绩效评估结果应用研究方面，徐延利［7］进一步明确绩效评估结果应用为绩效改进，即通过确认执行数据和绩效目标的差距与不足，查明绩效不佳的原因，制定有效措施，不断提高科研机构、科研项目、科研人员的科技创新能力；尤建新等［8］构建了科技项目绩效管理的五层次立体式组织架构：项目规划层、项目管理层、项目执行层、项目监督层以及项目服务层，并结合该架构，建议从全过程质量控制的角度设计科技项目绩效评价与管理的工作流程，突出强调实施关键控制点管理、强调项目实施过程中的变更与中止、强调利益相关者多方参与科技项目监控、强调里程碑管理与项目知识管理4 个方面；林晓红［9］将预算管理与绩效管理相结合，突出项目工作目标与项目工作预算相协调，形成围绕绩效目标控制、预算编制执行、绩效监督反馈三位一体的绩效管理运行模式。

3.2 绩效评价指标体系

关于科技计划项目绩效评价指标体系，样本文献中主要涉及评价指标体系的构建、评价模式的确立、绩效评价方法及应用等，尤其有关绩效评价指标体系与评价方法的研究内容居多，本研究着重对这两方面进行综述。绩效评价中的指标体系直接决定了评价结论的准确性，为保证评价结论的客观、真实，指标体系的构建应遵循系统性原则、分类性原则、客观性原则、导向性原则、可操作性原则、动态完善原则。其中，不同类型的科技计划项目研究内容、目的和成果均存在差异，如果利用同一指标进行评价，会导致数据离散性太大，评级标准难以确定，从而造成失真现象，因此分类性原则显得尤为关键。基于分类评价原则，依据项目成果类型，本研究将科技计划项目分为基础研究、应用研究、科技产业化三大类型，对项目绩效评价指标分别进行讨论。

3.2.1 基础研究项目绩效评价指标

对于基础研究项目的绩效评价，曹兴等［10］认为应按3 个标准来衡量：成果的新颖性（论文、专著和学术报告中新的知识单元）、重要性（社会、科学、经济这三方面的体现，其中经济效益只有在基础研究可以应用于国民经济时才考虑）和现实性（各领域内实际使用的可能性），并没有将人才培养作为主要的评价指标；但是周洪芳等［11］则强调基础研究项目的绩效评价要重点突出创新性和人才及其研究能力培养方面的评价，给予人才培养这一评价指标较大的权重；较为综合的是郑栋伟等［12］以基础研究项目内部绩效和外部绩效作为一级指标，并以理论知识产出、理论知识影响力、研究型人才数量、应用知识产出、应用知识影响力、应用型人才数量等作为二级指标。

3.2.2 应用研究项目绩效评价指标

对于应用研究项目的绩效评价，笔者在文献检索过程中发现，相对于基础性研究，国内单独针对应用型研究项目绩效评价的研究几乎是一个空白，大部分研究对象都是综合性科技计划项目绩效评价中的一部分，例如：李颖［13］在财政科技支出项目绩效评价研究中，针对应用研究这一大类，从产出维度和效果维度两个评价维度出发，以产出时效、产出数量、产出质量、经济效益以及社会效益作为基本指标，以突出绩效评价项目潜在应用价值即科技成果的转让或产业化情况；刘艳艳［14］认为应用研究成果以实用价值评价为主，评价应紧密结合经济建设和社会发展的需求，应以技术理论、技术创新与集成水平、知识产权的产出和潜在的经济效益、社会效益、环境影响为评价重点。

3.2.3 科技产业化项目绩效评价指标

对于科技产业化项目的绩效评价，高宝森［15］认为应以技术创新带动产业技术升级实现产业化规模效应为导向，以优化产业结构、发展高新技术产业、引导形成战略性新兴产业、培育具有自主创新能力的高新技术企业为评价重点，要注重对经济社会可持续发展的促进；董鹏刚等［16］通过问卷调查等方式，选择项目过程控制、经济效益和社会效应作为科技产业化项目绩效评价的一级指标，选择目标完成程度、资金配套使用情况、科技成果、盈利能力、偿债能力和发展潜力、生态资源效应、区域发展以及就业效应为对应的二级指标。不同类型项目的绩效评价指标侧重点各有不同，笔者梳理归纳其主要特征如下：基础研究项目的评价指标体系更加关注项目成果（新发现、新原理、新方法、新规律）从“0到1”的创新性，以及代表作的质量水平和人才队伍的培养；应用研究项目的评价指标体系更加关注核心关键技术的解决程度、项目成果的先进性和成熟度，及其对经济、社会的引领带动性；科技产业化项目的评价指标体系更加侧重示范效果或规模化程度、技术成果引领性贡献度，以及项目成果的经济、社会影响力。

3.3 绩效评价方法

在样本文献的研究中，绩效评价方法归纳总结可以分为三大类：定性评价，如同行评议、回溯分析；定量评价，如文献计量法；定性与定量评价相结合，如层次分析法、模糊综合评价法。针对不同评价方法，本研究对其原理和特征进行了梳理和比较，具体如表2 所示。其中，定量评价方法对开展评价的人要求较高，需要其拥有较高的专业水平，同时在评价过程中还存在数据收集困难、操作过程复杂以及模型建立比较繁琐等问题；相对于定量评价，定性评价方法较为简单，易于操作，是目前国内实际应用较多的绩效评价方法。需要注意的是，鉴于科技项目的复杂性，科技项目绩效评价过程本身就是研究、探索、预测的过程，不同的评价方法各有优劣，能够从不同的角度为我们提供素材，而如何组织、协调各种评价方法，使之得以最恰当地应用是更为关键的焦点［17］。

表2 中国科技计划项目绩效评价常用方法

4 中国科技计划项目绩效管理研究存在的不足

从实践层面上看，按照《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案》等文件要求，政府相关部门近几年持续深入推进国家科技计划管理改革，形成的科技计划项目绩效管理流程相对清晰完整，每个管理环节做到了有章可循，保证科技计划项目绩效水平的有效提升，但从研究层面上看还存在一些不足，提出针对性意见建议如下。

4.1 加强对项目实施过程绩效管理的研究

基于全生命周期的科技计划项目绩效管理，一般包含立项论证、过程控制、收尾验收，但目前国内相关研究主要聚焦于绩效评价阶段，针对过程管理研究较少，对关于项目实施过程中进度、风险、质量的监督与控制的研究不够重视，缺乏创新性。未来应从中国科技计划项目管理实际出发，基于绩效管理的思维理念，针对过程管理的模式、方法等进行深入研究，探索建立与新时代科技活动相适应的科技计划项目绩效管理体制机制。

4.2 加强对绩效评价指标体系中效应类指标的研究

“产出”和“效应”是在科技计划项目绩效评价指标体系研究过程中两个比较重要的概念。产出是指项目研究的直接成果，往往在项目完成时产生，包括论文、产品、专利等科研成果，较易衡量；而效应是指项目研究成果对社会、经济所带来的实际影响，通常需要经过一定时间周期才能体现。正是因为科技计划项目效应的这种时滞性和间接性，目前国内对科技计划项目绩效评价指标研究更多关注于可衡量的产出类指标，过分倚重论文发表、专利数量等，而效应类指标过于笼统，缺乏研究成果对社会发展长期绩效的考虑。未来应加强对效应类指标的研究，充分考虑研究成果的社会效应、经济效应，制定科学合理的衡量标准，从而提升绩效评价结论的准确性。

4.3 理论与实践相结合，优化绩效评价方法

目前关于科技项目绩效评价方法的研究热点是定量评价与定量定性相结合，但是仅停留在理论层面，实际应用过程中较为简单的同行评议定性评价依旧占据主导，定量评价或定量定性相结合方法则因其过程繁杂、对评价专家要求较高等原因而脱离实际操作环境，并没有被评价实践所接受，没有得到推广应用，理论与实践存在部分脱节。应加强绩效评价方法的总结与探索，针对评价项目特点，在消化吸收定量、定性评价的基础上，通过实践逐步筛选形成符合中国科技计划实际的，更为简洁有效和可操作性强的项目绩效评价方案。

5 结论

本研究在明确科技计划项目绩效管理相关概念的基础上，通过对相关期刊文献数量的时间序列动态变化分析发现，绩效管理研究热度与政府相关政策出台具有一定的相关性，政策的出台与绩效管理的研究热度同步；进而对国内科技计划项目绩效管理体系构建、评价指标以及评价方法等方面的研究进行回顾与评述，结合中国科技计划项目绩效管理实践发现，目前相关研究主要聚焦于绩效评价阶段，针对过程管理研究较少，有关绩效评价指标体系与评价方法的研究较为丰富，但是指标体系中效应类指标研究较为薄弱，且有关绩效评价方法，理论与实践存在部分脱节，实际应用中较为简单的定性评价依旧占据主导。为了提高科技计划项目绩效水平，促进科技创新持续健康发展，未来应加强对上述几个方面的探索，构建符合中国科技管理体制特点的科技计划项目绩效管理制度体系。