中国科技人才评价转向：基于国家创新系统理论视角

刘 飒，吴康敏, ，张虹鸥,

（1.广东省科学院广州地理研究所，广东广州 510070；2.粤港澳大湾区战略研究院，广东广州 510070）

1 研究背景

在过去的几十年，全球经济正逐步从传统的新古典主义工业生产范式向以知识为基础的创新范式转变，创新、科技、创造力正在成为经济发展的主流话语。在日益变化的全球环境中，科技创新能力被广泛认为是区域竞争优势的重要来源。作为“世界工厂”，中国一直试图通过技术创新，将自身从全球生产网络中的装配商角色向高附加值的技术密集型生产者转变，推动从生产向创新过渡［1］。经过新中国成立70 余年来的发展，中国形成了一支规模庞大的科技人才队伍，R&D 人员数量持续高速增长，总量居世界第1 位，作为把科技成果转化为现实生产力的重要桥梁和纽带，成为持续推动国家经济和社会发展的重要力量。1996 年至2018 年的23年间，中国的R&D 人员全时当量由80.4 万人年增长到438.1 万人年，涨幅约4.5 倍；R&D 经费支出保持持续高速增长，涨幅约53 倍；专利申请受理数由10.27 万件增长到438 万件，涨幅约41.6 倍。

作为创新的主体，人才对于推动创新的产生与创新系统的构建至关重要。科技人才评价是对科技人才的品德、能力、业绩、贡献、潜力等进行全方位、多角度评价的动态过程，围绕选拔优秀科技人才、激励科技创新和促进发展的目标，贯穿于科技人才选拔和奖励、科研项目审批、科技成果评价、职务职称晋升等科技活动实践中，对科技人才促进科技进步、推动国家综合创新能力提高以及自身成长等方面发挥着重要导向作用［2］。随着中国国家创新范式的数次转型，科技人才的评价体系也在不断发生变化。

关于科技人才评价的相关议题已受到广泛关注，如李思宏等［3］从评价维度和评价方法对国内外研究进行回顾和分析，并提出改进思路；萧鸣政等［4］梳理了新中国成立以来的科技人才政策；盛楠等［5］结合中国创新驱动战略实施需求，提出优化科技人才评价有关建设流程、指标体系和管理流程等内容；封铁英［6］、王海燕等［7］分析了中国科技人才评价体系改革的困境与对策，指出评价方法的创新是人才评价的关键。然而，已有研究仍然主要集中在政策梳理层面，且与更深层次的国家创新范式转型相结合的研究不足，系统性关注科技人才评价新转向的研究仍然不多。将科技人才评价转向与更广泛的国家创新系统转型相结合，有助于系统理解创新产生和范式转换对科技人才评价转向的根本性作用。因此，本研究基于国家创新系统理论视角，在系统梳理新中国成立以来中国科技人才评价演化历程的基础上，重点探讨以科技创新能力和论文为核心指标的转向，以及国家（政府）、科技人才、产业界等创新主体的转向，为中国建立更加符合科技创新发展实际需求和人才成长规律的科技人才评价提供参考。

本研究对象的科技人才，主要指自然科学领域具有一定专门知识或技能、从事科学研究与技术服务并作出贡献的人员，包括从事基础研究、应用研究、成果转化、科研辅助等科技活动人员［8］。因科技管理人才评价与专业技术人员评价差异较大，不在本研究讨论范围内。

2 创新范式转型下中国科技人才评价政策演化

国家创新系统（national innovation system，NIS）理论框架由英国经济学家Chirstopher Freeman 在《技术政策与经济绩效：日本国家创新系统的经验》一书中率先提出，并经过了纳尔逊、伦德瓦尔、波特等人的完善和发展（见图1）［9］。国家创新系统理论主张用系统方法研究科技进步和创新对经济增长的影响［10］。国家创新系统理论认为，创新是一个多主体参与的、系统化、动态化的行为过程［11］；在国家制度安排和组织下，多个行动主体组成创新网络，为知识的产生、传播和应用创造条件，进而推动大量创新产生，促进国家竞争力提升［12］。

图1 NIS 理论框架

国家创新系统强调制度因素在创新发展中的作用。国家利用政策工具干预创新的过程，通过组织创新、制度创新等来带动技术创新［11］。在创新产生的过程中，国家发挥了引导和保障作用，通过营造鼓励创新的环境、降低创新的不确定性，从而提高科技创新效率。中国的科技创新进程由政府全面介入并主导，国家（政府）不断调整科技创新发展模式以适应不同发展阶段的经济社会需求，并通过特定政策和制度安排来影响创新进程。政策系统，包括创新政策以及科技政策、人才政策、科技人才评价政策等，服务于国家创新系统，并深受国家创新系统运行效率影响。因而，分析中国科技人才评价的发展和转变，必须与更广泛的创新范式的转变相结合。

创新的产生和发展依赖于它所处的环境。中国在不同发展阶段，面对特殊的历史条件和背景，需要不同的制度环境和条件以促进创新系统的协调发展，并在不断调整中形成具有中国特色的创新政策体系。中国的科技人才评价政策也随着国家在不同时期的创新政策体系与不同的政治、经济和科技发展的需求而转变，两者具有高度协同性并具有鲜明的时代特征。随着历次全国科学技术大会、党的代表大会等重要会议的召开，人才强国、科教兴国、建设创新型国家等国家重大发展战略不断推出并持续深入，中国的科技人才评价的重心也随之调整，在服务于国家重大战略和需求的同时，也不断促进着科技人才融入到国家和社会经济发展的进程中。

2.1 创新范式演进历程

中国在建国初期，由于工业基础薄弱，因此最初提出的赶超战略侧重于技术引进而非创新［13］。为此，政府通过对经济发展的重大干预来调动资源，以支持技术引进。随着30 年的经济高速增长，中国实现了从低收入国家向中等收入国家的转变，但要素驱动乏力的发展难题也逐步显现［14］。破解“中等收入陷阱”，推动国家进一步转型发展难题也在倒逼创新范式的转变。

中国的国家创新体系大体经历了两个阶段，即从计划向市场的转变，期间伴随着对生产要素管控的逐步调整［15］。早期，中国经济发展兼具强大的干预主义与规划手段［16］。在这一阶段，中国经济展现了发展型政体的发展特色，科学技术的重要作用较早便得以明确。1995 年，国家在全国科学大会上明确提出了通过科学技术振兴国家的发展理念，并以极具干预特色的NIS 发展框架，通过自上而下的创新政策实现了对科学与技术的大规模投入，逐步建立了国家研发计划体系，使之成为了中国科学家和学者的主要资金来源。另一方面，以“市场换技术”方式来吸引外商投资与国外先进技术也是中国早期追赶范式的重要组成部分［13］。依照这种创新发展范式，中国打造了具有自身特色的创新发展体系。然而，这种发展逐步暴露出不少问题，首先是以投资驱动创新的发展模式本身存在局限性；其次，这种政策框架也导致了学术论文通胀、缺乏协作与自主创新等各类问题［16］。

随着生产要素管控的逐步解放与整体经济的进一步市场化转型，中国实现自主创新的需求愈发明显。2005 年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确了致力于建设创新型国家的发展目标。2006 年，国务院颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，旨在使中国从全球的技术追随者转变为创新型国家。在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》，自主创新被明确定义为从增强国家创新能力出发，加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，强调通过渐进式的创新范式转型来将中国转变为技术强国。在2011 年国家发布的“十二五”规划中，创新驱动被明确为国家发展战略。随后，中国不断强调推动创新与企业家精神、打造以需求为导向的创新发展模式［17］。这些发展理念的转变，都体现了中国政府开始侧重强调创造更好的制度条件的重要性，表明中国创新范式的根本转型。在这种自主创新理念不断强化的发展模式下，中国的研发经费支出不断突破历史水平，根据2019 年《中国统计年鉴》，R&D 经费在2018年占国内生产总值（GDP）的2.19%，而这一数值在1996 年仅为0.60%。中国是仅次于美国的全球第二大研发支出国［18］。

持续快速增长的高研发经费投入推动了中国科技成果的高速增长。以专利为例，根据《中国科技统计年鉴》，在1996 年至2019 年的23 年间，全国（未含港澳台地区）专利申请数由1996 年的10.27 万件增长到2018 年的438 万件，涨幅约42 倍（见图2）；在区域分布上，专利数量增长主要集中在东南沿海地区，其中广东省由0.8 万件增长到793.8 万件，总量居全国首位。

图2 近23 年中国主要科技指标增长趋势

2.2 科技人才评价政策演化历程

中国过去70 余年的创新范式经历了几次重要转型，深刻影响了国家的技术发展道路，尤其是改革开放以来，国家的科技事业和创新能力实现了快速突破。伴随着创新范式的转型，中国对于科技人才评价的侧重点也在不断发生变化［19］。本研究采用内容分析法，梳理了自新中国成立以来，在创新范式转向下国家层面发布的重要科技人才评价政策，并以社会和科技发展的重大历史事件、标志性政策出台作为节点，根据阶段性政策要点系统分析其发展脉络，将科技人才评价演化历程划分为探索期（1949年至1976 年）、恢复起步期（1977 年至1994 年）、发展推进期（1995 年至2005 年）、创新突破期（2006年至今）4 个阶段（见表1）。

表1 新中国成立以来国家层面科技人才评价政策演化历程

表1（续）

（1）探索期。新中国成立初期，根据当时的国际形势，为了巩固革命成果和加强国防建设，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确了努力发展自然科学，以服务于农业、工业和国防的建设，奖励科学的发现和发明，普及科学知识的发展方向，在科技领域重点发展国防科技、军工科技，作出了独立自主研制“两弹一星”的战略决策，对科技人才的评价标准主要为能否适应革命工作和国家建设工作的需要。

（2）恢复起步期。随着改革开放，科学技术对推动经济发展的作用被进一步明确，中国的创新体系也开始经历从计划向市场转变的过程［15］。在这一阶段，国家进一步明确了知识分子的重要性及其在现代化建设中起着重要作用，同时也明确了现代化的关键是科学技术现代化，科学技术是生产力，科技工作要面向经济建设。为追赶世界高新技术，中国实施了国家高技术研究发展计划（863 计划），为中国高科技发展指明方向［4］。在这一阶段，中国的科技人才极度匮乏，人才评价方式比较单一，主要做法以恢复职称评定和聘任及实行科技奖励制度、科技计划等正面激励型措施为主，开始建立但未形成系统全面的科技人才评价体系［20］。

（3）发展推进期。随着改革开放进入“深水区”与新自由主义发展理念在全球范围的广泛流行，中国相继提出了科教兴国战略与人才强国战略，通过自上而下的计划式发展实现了对科学与技术的大规模投资［16］。以国家重大需求为导向，中国实施了国家重点基础研究发展计划（973 计划），面向前沿高科技战略领域超前部署基础研究。在这一阶段，中国的人才评价体系开始向系统的方向发展，大力培养科技人才，发布专门针对科技人才评价的文件，探索建立以能力和业绩为导向，各要素综合的、科学的社会化的人才评价机制。

（4）创新突破期。随着中国从“世界工厂”向创新型经济体的转型［21］，面对全球新一轮科技革命与产业变革，中国提出了建设创新型国家、实施创新驱动发展战略的发展理念。在这一阶段，中国注重强调国家内生性科学技术能力的重要性，鼓励自主创新。2016 年，中共中央、国务院印发的《国家创新驱动发展战略纲要》明确了“三步走”战略目标，即到2020 年进入创新型国家行列，到2030年跻身创新型国家前列，到2050 年建成世界科技创新强国。同时，中国对科技人才提出“分类评价”的概念，强调能力、贡献为导向，优化科技资源配置，营造良好科技人才发展环境。

政策在发布初期往往发挥着重要指导作用，但随着时间推移，国家科技创新能力提高和形势发生变化，原有政策的边际效应可能会减弱，需要适时进行调整。总体而言（见图3），中国的科技人才评价政策逐渐由指标化到分类化、多元化，由零散化到制度化、系统化发展；政策导向从建国初期的应用评价和社会评价，到以SCI 为主导的论文及其影响因子和引用频次评价［25］，到弊端凸显后主张打破“四唯”（唯论文、唯学历、唯职称、唯奖项）倾向，建立以创新能力、质量、贡献、绩效为导向的人才评价体系，在侧重学术水平的同时综合评价科技人才的道德水平、学术水平及其所产生的社会效益和经济效益［26］，不断朝着规范化、科学化的方向推进。

图3 中国创新范式转向下的科技人才评价

3 中国科技人才评价中各主体的转向

国家创新系统的本质，是将政府、高校和科研机构、企业和产业各创新主体之间的创新行为融合成一个有机整体，并试图通过各创新主体的相互协作提高创新绩效［27］。这种相互作用具有网络化和多向反馈的特征［11］。高校和科研院所等创新机构是组成国家创新系统的重要基础，为企业和产业提供特定领域所需要的基础知识；产业形态、市场导向是影响创新产生的关键要素；社会需求在促进知识生产和科技创新生成中发挥重要推动作用。科技人才评价在不同创新政策条件下发生作用，各创新主体也是构成科技人才评价的主体，通过创新政策、人才评价政策嵌套在一起有机作用，促进科技人才等创新资源在行为主体间高效流动。在创新导向的科技人才评价中，国家、高校和科研机构、科技人才、产业界等各类创新主体间的协同性不断增强，与社会各界的开放性、互动性不断提高，共同推动创新链和人才评价链的更新、完善（见图4）。其中，国家（政府）起主导作用；高校和科研院所起调节和补充作用；产业界发挥市场导向作用；社会舆论起监督作用，及时向政府等创新主体进行反馈。

图4 科技人才评价中创新系统各主体间的相互作用

3.1 国家（政府）从制度创新层面促进政策评价转向

制度创新指引并推动着技术创新，在国家创新系统中起关键性作用［28］。政府作为科技资源配置的主体，制定科技人才评价政策是其参与和支持科技发展的重要方式，同时也是检验政府科技投入成效的重要手段［7］。中国的科技人才评价采取的一种政府主导的自上而下的政策制定模式，政府通过宏观的、权威性的政策安排，对科研机构和高校、科技人才施加影响，有目的地推动创新，使政府职能与科技创新紧密结合。经过实践验证，这一模式对中国创新进程和科技人才队伍建设发挥了重要作用。所以，政府政策转向直接影响科技人才评价的导向。

政府与市场机制形成互补，政府干预科技人才评价以解决“市场失灵”问题［29］。但是在科技人才评价中，政府受行政因素影响较大，可能出现“外行领导内行”的失灵情况。所以，政府在推动科技人才评价中，既要坚持政策稳定性，也要加强科研机构和高校、产业界、社会各界的参与和调节，并结合社会经济和科技发展实际进行调整。近年来，按照建设创新型国家、推进科技体制改革等要求，针对现存问题，中国政府由改革创新过程的主导者和主要参与者，向营造创新环境氛围和制度安排的组织者、服务者、监督者转变［30］，出台了系列政策加强科研单位和科技人才的自主权，通过去行政化和制度理性，为科技人才创新发展营造更加良好的制度环境。

此外，政府在制度层面对论文尤其是SCI 论文指标的态度，经历了从鼓励到克服“唯SCI 论文”倾向的转向，产生了广泛影响。自20 世纪80 年代末以来，在政策引导下，发表SCI 论文逐渐成为中国科技人才尤其是基础研究型人才评价的重要方式之一［31］，SCI 论文量化奖励措施也被国内高校和科研机构广泛采用。从2009 年到2019 年的10 年来，中国科研机构在SCI 期刊上发表的论文数量增长了近4 倍，帮助中国科技人才拓展和加强了国际合作［32］。但是，中国长期以来从政策层面的奖励措施，在一定程度上也造成了鼓励科技人才发表大量论文而不是专注于有影响力的研究的倾向［33］，SCI 论文崇拜的弊端不断凸显。为推动科技人才评价机制改革和加强学风建设，近年来，中国政府多次出台政策以克服“唯SCI 论文”倾向。继倡导“把论文写在祖国的大地上，把科技成果应用在实现现代化的伟大事业中”［34］，2020 年2 月，教育部、科技部联合发文要求树立正确的论文评价导向，规范SCI论文相关指标应用，鼓励在本土期刊发表论文。这一系列政策的出台，在弘扬科学家精神、加强科研诚信建设，抑制学术造假、不当引用等学术不端做法方面发挥重要的导向和转向作用，科技人员考核奖励功利化倾向、寻租行为会受到抑制。但是，这种政策风向的转变也可能带来国内科研发展与国际研究脱轨的可能，如Didham 等提出［32］，新的科研评价体系不应减少国际合作，在建立新的评估体系时应谨慎处理原有评价体系中的合作关系。规范SCI论文相关指标应用，如何利用好评价结果的引导和激励作用，最大限度激发科技人才的创造性和积极性，仍值得思考。

3.2 科技人才从知识创新层面促进学术评价转向

科研院所和高校是中国知识创新的重要主体，聚集了大量科技创新人才，持续面向国家和地方经济社会发展需要开展基础研究和应用研究。长期以来，中国的科技人才评价政策作为一种自上而下的强制政策工具，基层科研单位、一线科技人才作为政策目标群体和政策执行者，缺乏自主权和话语权，无法参与政策的形成过程，处于被动响应的地位，一线科技人才在人才评价过程中遇到的实际困难和问题很难被顶层政策采纳吸收。科技人才评价发生于科技创新活动全过程中，对科技人才具有考核和激励的双重作用，应鼓励科技人才从自身利益诉求等方面出发，主动参与到人才评价进程中。中国的科技人才数量庞大，各类人才处于创新网络和评价网络中，既要评价同领域其他科技人才，也要接受同行和各界的评价。同行评议作为学术共同体内部互相监督和交流的方式之一，作用越来越重要，也在人才评价政策中不断得到体现，有利于发挥以科学家为主体的评议人的学术专长和专业优势。但是，同行评议在公平原则下也存在着主观性强、评议人自身学术和认知水平有局限性等不足［35］。在科技人才评价过程中，科技人才也在不断寻求个人、社会、国家价值目标的内在统一，及个体差异性与群体共同性间的平衡，这有利于推动科技人才评价的完善和发展。

3.3 产业界从技术创新层面促进应用评价的转向

企业和产业在技术创新中发挥主体作用，创新活动与市场密切相关，市场在资源配置中起决定性作用。在开展创新活动中，高校和科研院所侧重于基础研究，企业侧重于应用研究和开发。在知识经济时代，企业的创新活动越来越依赖于高校和科研机构的知识生产［12］。科技创新能力体现在科技人才从创新思想产生（基础研究）、应用研究到科技成果转化的全过程，科技人才携带知识和技术转移，促进创新向产业界扩散，科技人才和产业界形成良性互动机制。对从事应用研究、技术研发和成果转化的科技人才，在人才评价中坚持产学研结合、与市场结合，侧重科技成果转化和应用所产生的产业化效益，加大对科技成果转化的激励力度；对于基础研究人员，也不能停留在发论文，而应促进知识生产和应用的紧密结合［36］。

3.4 公众监督推动社会评价的转向

实践是检验人才的重要途径之一。科技创新作为经济和社会发展的重要支撑力量，是服务民生、让广大人民群众共享科技成果的重要途径。把科技成果转化为现实生产力，必须坚持以人民为中心，把满足人民对美好生活的向往作为落脚点［37］；同时，科技发展与国家战略需要紧密结合，着力解决国家社会经济发展中面临的前沿科学与尖端技术问题［25］。《国家中长期科技人才发展规划（2010—2020 年）》中指出，要注重在重大科研、工程项目实施和急难危重工作中发现与识别人才。近年来，中国大力发展民生科技创新，强调了科技人才在关键时刻和重大事件中的表现与作用，对科技人才的评价转向不仅注重其理论水平和学术价值，也注重其与社会生产实践的联系，关注科技成果的应用价值和经济效益、社会效益，使科技人才更多参与到民生科技创新的进程中。

同时，随着信息和通信技术发展，社会进入互联网时代，全球化和社会转型速度加快，信息公开度、透明度不断提高，社会各界对学术界的关注达到了前所未有的高度，学者和公众的距离、边界不断被消解。在此背景下，公众从自身利益诉求出发，参与到人才评价中的主动性和积极性不断提高，监督并推动决策体制逐渐由自上而下主导型向公众自下而上推动型转变［38］。在科技人才评价过程中，政府、科研机构和科技人才直接参与，公众在获得信息的前提下，通过各种媒介表达诉求，实现间接参与并影响政府决策过程。公众参与所代表的社会评价，使科技人才评价政策制定模式更加具有公开性和开放性，有利于发挥社会监督作用和加强国家政策与社会间的互动和协作。但同时也应注意，科技人才从事科技活动的专业性较强，社会公众主要从道德评价（科研诚信）以及对社会发展和科技进步的贡献度（社会价值）两个维度为主作出判断，因此在加速科技人才评价转向的同时，也应关注公众参与的限度。

4 结论与建议

基于国家创新系统理论视角，本研究系统性梳理了新中国成立以来的国家创新范式转型与科技人才评价体系的转向，认为中国的创新范式经历了从“计划”到“市场”的转变，对科技人才的评价也经历了以服务国家战略为主到侧重自主创新的转变，同时，国家创新系统中的各主体——国家（政府）、科技人才、产业界、社会公众等，对科技创新人才的评价也经历了一系列转向。总体而言，中国的科技人才评价体系正在不断完善，评价导向也逐步向鼓励自主创新的方向发展。

科技人才评价的转向，根本上来说是中国创新范式转变的结果。科技人才评价具有动态特征，随着社会、科技发展和国家创新进程不断调整和完善，可从以下几方面逐步推进：一是优化评价政策制定模式，“自上而下”与“自下而上”相结合，不断提高科研机构和科技人才、产业界在评价中的自主性和参与度；二是加强国际对话和关注国内实践应用相结合，强化全局性、前瞻性和战略性；三是注重过往业绩和激发个人潜力相结合，实行动态管理，延长评价周期，充分发挥人才评价的“指挥棒”作用，鼓励科研人员持续研究和长期积累，给予青年科技人才更多成长空间，深层次激发科技人才的积极性和创造力，促进人才潜心科研和创新；四是在国家层面分类、分行业建立系统、全面的同行评价专家数据库，为同行评价提供专业数据支撑，同时利用大数据对科技人才的成果、权重进行科学测算；五是建立第三方评价机制，规范科技人才评价方法和程序，做到评价全过程可查询、可追溯，提高评价的信度和效度，兼顾绩效、效率和公平性。多措并举，形成合力，促进中国科技人才评价更加科学化、规范化、专业化，助力中国科技创新事业高质量发展。