日本校外培训机构治理经验探析

□李冬梅 李 曼

受新冠肺炎疫情影响，2020年以来，我国校外培训市场出现了以转型热、投资热、广告热、投诉热、舆情热等为代表的“高热度”，校外培训机构治理再次成为全社会聚焦的热点话题之一。与我国同属东亚儒家文化圈的日本，其校外培训机构被称为“学习塾”。第二次世界大战后，因经济社会的高速发展、学历竞争的日趋加剧、传统文化中的名校情结、公立学校教育的“疲软”等原因，学习塾在日本社会扩张迅猛，并一度带来了利益至上的“乱塾时代”。20 世纪80 年代末，日本启动对学习塾的规范和管理，以法律法规为抓手、以市场调节为核心，打造出政府主导、行业自律、协同学校教育的多元治理模式。本文对日本学习塾的概念定位、治理历程、治理经验等进行分析，以期为我国科学治理校外培训机构提供更为多元化的视角和借鉴。

一、日本学习塾的概念定位与发展现状

在日本，具备现代组织形式与特征的学习塾源于江户时代（1603年—1868 年）的私塾，其诞生之初服务于培养统治阶层的子女，随后逐步转变为武士阶层和平民的教育场所，到明治维新时期进一步转型为社会启蒙的教育场所。[1]第二次世界大战后，日本经济走向快速复兴，学习塾开始服务于升学考试和学历社会。20 世纪90 年代后，因学生基本学力不足等问题，学习塾成为学校教育的辅助机构，帮助学生提升竞争力。

按照 《日本标准产业分类》 的定义，学习塾是面向中小学生开展补习或学习指导的教育培训机构。日本学者进一步将学习塾定义为面向中小学生进行升学指导或校外补习，以提升学力为目标开展学科类辅导的民间教育机构，其具备私人教育、个人付费、营业自由、契约自由、补偿学校教育功能等特性。[2]1988 年，日本正式将学习塾定性为“教育服务产业”，归属于经济产业省管辖，同时受到文部科学省和厚生劳动省的监督。随着学习塾产业化水平的逐年升高，自2009 年起，日本经济产业省将学习塾纳入“特定服务产业”中面向个人开展业务的一个统计类别，每年进行调查统计。2017 年特定服务产业动态统计数据显示，学习塾从业者总数约为33.6 万人、参与培训的学生人数约为260 万人，全年收益达到9,300 亿日元。[3]

二、日本学习塾的治理历程

（一）学习塾的发展初期，并未引起政府关注（二战后至20 世纪60 年代）

第二次世界大战后，日本开始实施九年义务教育，此时公立高中的升学率较高，私立高中的入学考试也比较简单，因此，20 世纪50年代的日本，虽有学习塾的存在，但基本上数量不算多，并未引起日本政府的关注。[4]20 世纪60 年代，战后第一次婴儿潮下的学生开始升入高中，此时恰逢日本迎来经济的高速增长期，在消费支出以10%逐年提升的情况下，学历越高则薪资越高的现象引发日本学生及其家长竞相投入升学竞争的大浪潮中，这也直接导致了学习塾数量的快速增加。因此，20 世纪60 年代可谓是日本学习塾的第一次蓬勃发展期，也为接下来日本政府对其加以关注并着手治理埋下了伏笔。

（二）学习塾的爆发期，政府开始出台治理措施（20 世纪70 至80 年代）

20 世纪70 至80 年代，伴随当时新版“学习指导要领”的颁布实施，日本中小学教材增加了许多新项目，教育教学内容变得更深，大学入学考试难度增大。加之石油危机后的经济不景气，日本民众急切地将希望寄托在下一代子女的教育和培养方面，同时很多产业开始转型，大量第二产业涌入学习塾行业以谋求获取经济利益的最大化，这些都导致了日本学习塾数量的激增暴涨，也带来“利益至上”造成的学习塾只追求短期成绩效应、加重学生负担等负面影响，这一时期被日本媒体称作“乱塾时代”。[5]面对日本媒体的报道以及来自社会民众的质疑声音，日本政府开始关注学习塾并通过调查分析来试图了解学习塾的发展情况。

1977 年与1985 年，日本文部省面向全国开展了首次及第二次“关于中小学生校外学习活动实态调查”。结果显示，小学生参加学习塾的比例从1977 年的12%增加到1985 年的16.8%，中学生参加学习塾的比例则从38%增加到44.5%，全国参与学习塾的学生人数也从310 万人增至450 万人，而学习塾的数量也达到了50,000 余所。[6]与此同时，1977 年的调查结果还显示了担任学习塾讲师的从业人员中，32%是大学生，22.5%没有任何教学经验，还有17.2%是在职教师。[7]对此，日本文部省与各地方教委发布“中小学生校外学习活动的合理化”相关通知，重申了公立学校教师作为教育公务员的身份职责，要求其不得兼任与本职工作无关的职务。[8]1988 年，学习塾被正式定性为教育服务产业，由经济产业省管辖。同年，日本学习塾行业协会代表的全国学习塾协会受经济产业省委托而正式成立，开始负责对学习塾市场进行内部的协调和监督。这一时期，日本启动由政府主导的引入行业自治的学习塾治理措施，并出台相应的法律法规加以约束。

（三）学习塾的改革及稳步发展期，日本政府认可价值并加以运用（20 世纪90 年代至今）

20 世纪90 年代，日本开始推行以减少教育内容为核心的宽松教育改革，但在学历竞争依然存在的前提下，这一改革引发了家长对公立学校教育无法满足学生学习需求的质疑和不满，也因此这一时期学习塾的热度并未削减。[9]进入21世纪，因日本政府对宽松教育的反思及教育改革走向“扎实的学力”，加之尊重市场调节、以企业视角进行规范的核心治理理念，日本政府开始正视学习塾在教育和经营方面的经验与优势，主动提出与包括学习塾在内的民办教育机构协同合作，并以此为契机促进主流学校教育的改革发展，而学习塾也通过与政府及学校的合作逐步提升自身在日本社会的口碑和影响力。

1999 年，日本文部省将学习塾作为社会教育机构纳入教育体系；自2009 年起，日本经济产业省将学习塾纳入“特定服务产业”中面向个人开展业务的一个统计类别，每年进行调查统计；自2013 年起，日本文部科学省（2001 年，日本文部省与科学技术厅合并为文部科学省）开始推行“周六教育活动”，通过修订 《学校教育法施行细则》，明确规定各地政府可根据实际需要，以学校协同校外人才、民间企业的形式共同推进“周六教育活动”，而包括学习塾在内的民办教育机构也有义务助力教育委员会与学校推进“周六教育”，共同丰富教育环境。21 世纪以来，不论是从业者人数、参与校外培训的学生人数，还是整体的营业额，学习塾行业的规模和效益都在稳步提升。日本文部科学省开展的相关调查显示，中小学生参加学习塾的比例在逐年增加，其中小学生的通塾率从2008 年的25.9%增至2016 年的46.4%，初中生则从2008 年的53.5%增至2016 年的60.7%。[10]可以说，日本学习塾在经历了政府治理的改革期后现已迈入稳步发展期，并逐步与学校教育互补共生、形成合力。

三、日本学习塾的治理经验

（一）尊重市场规律，以扶持促治理

1988 年，日本正式将学习塾定性为“教育服务产业”，归属于经济产业省管辖，同时受到文部科学省和厚生劳动省的监督。其中，经济产业省对学习塾的管理主要是依据规范企业经营行为的要求实施监管和制约；文部科学省主要从学习塾开展的活动和内容角度，对学习塾进行调查和指导；厚生劳动省则通过对学习塾讲师的关注来确保学习塾的劳动环境。近年来，学习塾以其规模庞大的产业效应对社会资金和人力资源的分配与流动起到极大的助推作用。[11]因此，日本政府出于国家经济发展的综合利益考虑，对学习塾的治理措施尤为关注市场规律，重在对学习塾行业的引导和扶持。日本经济产业省于2019 年3 月出台学习塾行业的发展指标 《学习塾行业经营力提升指南》，要求学习塾通过开展创新型培训内容、加大力度引入前沿科技、协同学校教育等新型措施，综合提升学习塾的经营能力，进而推动学习塾行业的规范向好发展。

（二）颁布法律法规，树立“硬性”标准

20 世 纪80 年代末以来，日本政府针对学习塾的运营管理、教育教学和劳动环境颁布了多项法律法规，为学习塾的科学健康发展树立了“硬性”标准（见表1）。

表1 日本学习塾相关的法律法规

经济领域的法律法规主要针对学习塾行业的运营情况提出具体的规范措施，例如，《特定商业交易法》 禁止学习塾使用明显违背事实误导消费者的宣传内容；规定收取预付款超过5 万日元的学习塾须事先准备有关其业务和财务状况的资料，一旦消费者要求查阅则随时提供。《不当赠品及不当表示防止法》 主要是从保护消费者利益的角度出发，防止通过虚伪、夸大标示诱骗顾客，限制和禁止一切阻碍消费者自主、合理选择的行为。

教育领域的法律法规确认了学习塾的社会教育属性，并提出国家和地方政府必须大力支持社会教育。《地方公务员法》 和 《教育公务员特例法》 禁止公办学校教师到学习塾兼职，理顺学校教育与学习塾的关系，推动学校与学习塾建立良性互动关系，助力学习塾的规范发展。

劳动领域的法律法规则为学习塾讲师提供享受合法劳动权益的保障。《劳动基准法》 规定了劳动条件、工作时间、休假时间、签订合同等内容；《最低工资法》 规定了最低工资、加班费用、工资交付方式等内容；《劳动安全卫生法》 规定劳动者应当定期进行健康检查。[12]

（三）支持行业自律，推广“软性”规范

1988 年，作为学习塾行业协会代表的公益社团法人全国学习塾协会由经济产业省委托成立，该协会致力于日本学习塾行业的自律发展，具体职责为制定行业准则并对学习塾进行认证审查、确保学习塾教师的质量、规范学习塾的经营行为（见表2）。

表2 日本全国学习塾协会的职责和具体内容

可以说，全国学习塾协会在调整学习塾与政府关系的过程中发挥着积极的作用，一方面缓冲了政府对学习塾产业的直接行政干预；另一方面通过行业标准以及相关认证制度提升了学习塾产业的行业信誉和社会认同度，从而推动学习塾的健康发展。

（四）推进塾校合作，形成教育合力

1999 年，日本文部省将学习塾作为社会教育机构纳入教育体系，以此为契机，日本学校教育启动与学习塾的协同合作（简称“塾校合作”）。进入2000 年，日本部分地方教委出于提升学力、满足学生多样化教育需求的目的，积极寻求与学习塾等校外教育力量合作，学习塾与学校教育的协同呈现自上而下的特点。随后在2013年，日本文部科学省修订相关法律法规，为学习塾与学校教育的协同合作提供了法律依据，公立学校与学习塾的合作进一步快速发展，合作模式也更加多元化，[13]从教师派遣、教材使用、教学方法引进到参与学校运营、开展教师研修，两者之间的协同合作由浅入深，不仅致力于提升学生学力，还面向贫困家庭学生、自闭不上学学生等弱势群体，为其提供自我发展和社会融入方面的指导和支持，最终致力于解决日本的社会问题。与学校教育互补共生、形成合力，成为近年来日本校外培训机构发展的主旋律，也为日本整体的教育和社会发展注入了生机与活力。

四、结语

20 世纪80 年代末以来，日本形成了由政府主导、尊重市场调节、行业协会参与的科学严密的校外培训治理体系，对学习塾的良性健康发展起到了关键性作用。近年来，学习塾并没有因为日本的“少子化”问题以及升学竞争的趋缓而变成衰退产业，反而因为政府的科学治理与学校教育的协同合作、与时俱进的办学与经营理念逐步发展为“成长型产业”，而学习塾也已经成为支撑日本教育乃至社会发展中不可或缺的一部分。