集体土地征收中公共利益条款之反思

2021-09-10卢锴

学习与科普 2021年11期

卢锴

摘要：公共利益条款一直是各国及地区行使土地征收权的唯一正当理由，我国实行城乡二元的土地制度，土地所有权均归属于国家或集体，且《宪法》明确禁止土地转让，所以集体土地所有权发生变更的方式仅剩土地征收一条路径。因此，还需要我们对公共利益条款如何实现其应有价值进行法理反思并提出相应的解决方案，以期实现公共利益条款应有之目的，使其在实践中产生应有的效果。

关键词：公共利益;土地征收;集体土地

土地征收能够有效地提高土地资源配置的效率，通过土地征收这一手段对土地资源进行再分配从而实现经济发展和城市扩张的目的。自2004年通过的《宪法修正案》第22条起正式规定了“公共利益”条款，为各基本法运用此条款提供了基本法理的依据。在2020年通过的《民法典》物权编第243条中也将“公共利益需要”作为征收的基础。但是，《宪法》与《民法典》物权编当中都未对公共利益之认定进行明确。新修订的《土地管理法》采用“列举加概括”的方式对公共利益的范围加以明确，这是对公共利益条款作为土地征收权行使的唯一正当理由之基本法理的强化。对公共利益条款的相关解释，无论是对于法学学术界还是在司法实践当中，都有着极为重要的作用。

一、土地征收中公共利益条款适用之困境

（一）缺乏明确的法律定义

目前关于公共利益条款的规定，仅在新修订的《土地管理法》中有所体现，现行《宪法》及《民法典》物权编中均未明确，尚未形成一个具体可操作的公共利益的定义。《土地管理法》中也仅对公共利益的范围，以“列举加概括”的形式加以明确，但对于公共利益的界定标准、原则以及认定程序等问题均为做明确说明，且因概括性条款的存在，《土地管理法》中关于公共利益范围的划分能否在实践中发挥应有的作用还有待商榷。

其次，新《土地管理法》第45条第五款当中，基于成片开发建设需要用地的征地是否符合《宪法》中基于公共利益征收的规定仍存在很大的问题。成片开发一词自身的内涵与外延尚无法明确，其中包含以经济建设、商业发展为目的的开发建设，虽然在本轮《土地管理法》修法前，“经济建设”在我国实践中是启动土地征收的条件，但是“公共利益”条款之内涵是否应当包含“经济建设”仍需进一步讨论。

（二）缺乏明确的分类标准

目前征地实践中对公共利益条款的适用基本上没有明确的规范与分类标准，还存在着大量基于“商业利益”的征地行为。《土地管理法实施条例》第二十三条中规定了几类具体的公益性建设项目可以使用农用地，其他建设项目只能申请国有建设用地，但很显然这一条款中所规定的类别并不足以明晰“公共利益”所包含的内涵和外延，在实践中仍只能通过政府部门的自由裁量进行界定并作出是否征收集体用地的决定。

修订前的《土地管理法》第43条常被理解为“任何单位和个人建设”也被纳入了“公共利益”的范畴。但是由于在征地过程中政府所占据的绝对主导地位，以及国有土地存量紧缺的现实情况，导致了对该条款内容的过度扩张。修订前的《土地管理法》第43条是对1986年《土地管理法》第21条的替代，也就是1986年《土地管理法》第21条中将“经济建设”作为公共利益条款的内涵之一的规定被删除，但是由于实践中的种种原因，该条款的改变并未起到应有的效果。从条文的演变来看，立法者有意将“经济建设”与“公共利益”这两个概念加以区分，但是在征收实践中执法者对政策的曲解导致其并未起到分割的目的。

（三）兜底条款可能带来的权力扩张

虽然目前而言，采用“列举加概括”的形式对公共利益条款进行界定是相对合理的立法模式，但是这一模式的弊端在于兜底条款的模糊性可能导致征收权的无限扩张。我国的国情决定了如果适用“列举式”的立法模式，目前的立法技术和实践完全不足以支撑其解决不同区域所出现的现实状况，而采取“列举加概括”的形式更具灵活性，以应对随时可能出现的新问题，但新《土地管理法》第45条中仅用五个条款列举公共利益征收的范围显然不足以满足现实存在的问题，这就导致了兜底性条款被滥用的风险剧增。

二、公共利益条款面临的现实问题

（一）集体土地征收与集体经营性建设用地入市的衔接与协调问题

虽然新《土地管理法》对集体经营性建设用地入市提供了法律依据，在消除城乡土地二元体制方面具有里程碑意义。但是其对于入市的相关问题只有原则性的规定，并无具体的制度规范。“三块地”试点实践表明，入市的全面推广，让征地与入市的衔接协调问题更加凸显。如果不能将土地征收限定在公共利益范畴以缩小征地范围，集体经营性建设用地入市制度的适用空间将受到“挤压”。相对的，集体经营性建设用地入市能够解决征地的内部需求问题，犹如“缩小征地范围”的一条腿。

（二）成片开发的标准认定问题

新《土地管理法》第45条第一款第5项规定了基于“成片开发建设需要”而进行土地征收的情形，学界针对这一条款的争议主要集中在“成片开发”是否属于公共利益条款应有之义，以及这一条文是否会导致征收范围的扩大这两个问题上。对于前一个问题，大多数学者认为“成片开发”追求的并不完全是公共利益。而对于后一个问题，甚至有学者认为“成片开发”的规定违背了十八届三中全会关于“缩小征地范围的决定”。但目前，可能基于我国现阶段经济社会发展情况的考量，立法者将“成片开发”纳入到了土地征收的范围之内，在此基础之上，如何正确处理土地征收与成片开发之间的关系，就成了《土地管理法》实施的一个重要问题。

《土地征收成片开发标准（试行）》第一条中对成片开发进行了定义，但该定义并未明确“综合性开发”如何界定，理论上讲，成片开发并非法律术语，而是一个与“宗地开发”相對应的经济术语。《土地征收成片开发标准（试行）》第三条对成片开发的范围进行了规定，体现其公私益混合的性质。但此条规定给地方政府留下了较大的自由裁量空间，可能导致商业征收行为大行其道。

（三）征地主体对公共利益的扩张解释

党的十九届五中全会提出了“十四五”规划的经济社会发展主要目标就包括经济增长潜力充分发挥，也提出了“坚持把经济着力点放在实体经济上”。实体经济建设的需要建立经济开发区和产业园区等，需要大量的建设用地，而国有建设用地的存量有限，因此，在这个过程当中必然要进行大规模的集体土地征收。但是，由于缺乏明确的界定标准，对于基于经济发展而进行的土地征收中有很大一部分难以认定是基于“公共利益”还是基于“商业利益”目的。这也就导致了“国家经济发展的现实需求”与“征地公共利益目的限制”之间的矛盾，这样的矛盾也直接导致了实践中大量的土地征收法律纠纷都是基于“公共利益认定的泛化”而提起的诉讼。

（四）农民权益的保障问题

公共利益条款的应有之义就是限制公权以保障私权，在土地征收过程当中，农民权益的保障包含了征收决定作出前的知情权与参与权，以及征收补偿当中的财产权与生存权等宪法权利的保障。随着时代的发展，公共利益的内涵也在不断变化，例如改革开放初期，很多农村由于交通问题导致当地的资源优势无法转化为经济优势，因此，征收集体土地修建铁路等就是“符合公共利益需求”的。然而到了现今社会，同样是修建铁路，却可能导致被征地农民的反对，例如修建的是通行于两座城市之间的高铁，中途是不设停靠站的，对于沿途被征地的农民而言，无法体会到修路与“公共利益”之间的关联，也经常出现由于补偿款问题而出现的争议，甚至抵制征地的情况。

三、土地征收中公共利益认定条款之出路

（一）征地相关制度的体系化建构

通过听证、公告等征地程序来保障农民的知情权与参与权可以在很大程度上避免征地纠纷的发生。宪法财产权的保障在于，如何限制征收权的滥用，实质上是征收权与财产权之间的博弈，财产权保障的核心在于损失补偿或利益填补。宪法生存权的保障在于，土地是农民的立足之本，土地被征收之后，农民就失去了赖以生存的依靠，因此征收将影响到农民的生存权这一宪法权利。但现行的土地征收相关法律制度都未明确有关农民权益保障的条文，规则大都停留在表象层面，征收主体在征收过程当中应当接受“比例原则”的约束，其手段与目的之间应有相应的制衡关系。

（二）对“公共利益”及相关概念加以区分

征地主体往往对“公共利益”的含义进行扩张解释，将基于经济建设为目的的诸如商场、写字楼、住宅等的建设视作“基于公共利益”的建设，这样的解释方式的分析逻辑在于其符合经济学上的“卡尔多补偿原则”，即由于土地征收会使土地的资源配置效率提升，所以经过足够长的时间后，由于征收而权益受损者会自然的得到补偿，损益相抵后整体的社会福利得到了提高，因此可以认为是符合“公共利益”的要求的。但是，此种解释方式显然是将“公共利益”与“社会利益”混为一谈了，两者的受益主体都具有一定的模糊性且在内涵上相互重合，但其也有明显的区别，公共利益是一种涉及到国家、社会及个人的利益，而社会利益则是表现为一个社会要存续下去的利益诉求，其主体是某一个社会。因此，征地主体对“公共利益”的扩张解释不仅是对这一法律概念的混同，更使得征地行为游离于《宪法》的目的性限制之外，或者说“公共利益”概念被完全“架空”，徒具宣示意义。

（三）处理好征地与入市之间的衔接与协调

集体经营性建设用地入市制度与公共利益条款之间必须实现有效的衔接与协调，才能保证不出现法律冲突问题。征地与入市之间的衔接与协调问题的关键在于合理地处理好两者之间的利益关系，也就是征地主体与集体土地所有权人之间的利益分配问题。集体经营性建设用地入市既可能开辟出征地制度改革的坦途，也存在着增加土地管理混乱的风险。处理好征地与入市之间的利益平衡，才是防止土地管理风险的重中之重。入市是集体土地所有权人对集体经营性建设有土地使用权的自主处分，两者存在着制度与法理上的差异，且由于两者的客体重叠性，当集体建设用地流转收益高于征地安置时，国家征地的难度必然增大。因此要建立相应的制度衔接与协调机制，从而解决现实问题。

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