抓住人口老龄化国家战略下的关键窗口期

于涛

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）指出，我国要“实施积极应对人口老龄化国家战略”。党中央首次将应对人口老龄化提升为国家战略，是贯彻以人民为中心发展思想的内在要求，实现经济高质量发展的必要保障，维护国家安全和社会和谐稳定的重要举措。

一、我國快速进入老龄化社会

随着经济社会发展、出生率降低、人口预期寿命延长，我国老龄化社会的程度不断加深、速度不断加快、特点愈发鲜明。

一是我国即将迈入中度老龄化社会。2019年底，我国60岁以上的老年人口规模为2.54亿人，占总人口的18.1%；65岁以上老年人口规模为1.76亿人，占比为12.6%，这相当于经济合作组织（OECD）国家1999年的水平。据《中国发展报告2020》预测，到2022年左右，我国65岁以上人口将占到总人口的14%，实现向中度老龄化社会的转变；2050年我国老龄化将达到峰值，65岁以上人口占比将达27.9%。与此同时，劳动力整体年龄在增大。1985年—2018年间，我国劳动力人口的平均年龄从32.2岁上升到38.4岁。二是我国人口老龄化速度不断加快。我国人口老龄化率增速从2009年的1.4%提高到2019年的5.0%，65岁以上老年人口年增量则从351万增加到945万人。三是我国在进入老龄社会的同时，还经历着城乡倒置、少子化、独居化等新社会现象。2019年我国城镇人口老龄化率为10.5%，农村人口老龄化水平则较之高出5.3个百分点。2016年，我国60岁以上人口规模首次超过0-14岁人口规模，2018年更是较之高出1896万人，已经进入“老龄少子化”时代。

二、老龄社会面临的挑战和机遇

一是老龄化社会对2035年经济增长目标的实现形成挑战。《建议》提出了在2035年实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平的目标，这就要求我国经济在老龄化不断加深的背景下仍要保持一定的增速。但人口老龄化孕育着不利于经济增长的因素：一方面，人口老龄化扭转了全社会劳动参与率的攀升态势，我国劳动参与率已经从2010年高峰的73.3%下降到2019年的70.7%；另一方面，人口老龄化下储蓄率可能出现下降，进而对全要素生产率产生负面影响。日本经济从繁荣走向衰退正好发生在从老龄化社会向中度老龄化社会过度的1990年代，当65岁以上人口比重从1990年的11.9%快速上升到2000年的17.0%，日本GDP增速则从7.7%快速下降到1.4%。这值得我国警惕。

二是老龄化社会对老年人的养老保障体系提出挑战。较高老龄化率、高龄老龄化、二元结构和社会变迁均对未来的养老保障体系提出了新的更高要求。较高以及快速的老龄化使社会氛围、相关资源等均难以及时成功转变。高龄老龄化则对养老服务提出了更个性化要求。农村老龄化程度高于城镇，而农村居民不断迁往城市更是进一步加剧了农村居民养老的难度。随着老龄化社会的血亲关系向姻亲关系转变，传统上以子女养老的格局在发生变化。

三是未富先老局面下，老龄化社会对养老负担和资金统筹形成挑战。从整体看，我国人口抚养比大幅提升，养老负担将超过抚幼负担。老年抚养比预计在2030年前后超过少儿抚养比，养老负担日益成为劳动年龄人口负担的主要压力来源。到2050年，老年抚养比上升至49.9%，约高出OECD发达国家平均水平6个百分比。从区域看，不同区域、不同省份的养老金压力差异较大，2017年全国抚养比最低的黑龙江为1.3：1，最高的广东为9：1。从纵向看，我国养老金的收支压力不断加大，城镇职工基本养老保险收不抵支省份不断增加，个人账户缺口不断增大。从结构看，养老金结构仍不平衡，过于依赖第一支柱，而第二支柱和第三支柱比重较低。

四是老龄化社会也蕴含着发展银发经济的良好机遇和巨大空间。一是银发经济发展有助于助推经济增长。一方面，银发经济是一个多元化的产业体系，涵盖日用品经济、保健品经济和服务类经济，产业覆盖面广、产业链长，也被称作21世纪的朝阳产业。另一方面，我国老年群体数量庞大，老年人用品和服务需求巨大，养老服务业仍处于发展的起步阶段，老年医疗保健产业发展空间十分广阔。高龄、空巢、失能老年人口规模不断扩大，照护服务需求不断增长；老年旅游方兴未艾；老龄用品消费持续增长。二是人口老龄化与居民平均消费倾向存在一定的正相关关系。在消费已经成为经济增长主要动力的当前以及未来，促进老年人消费有助于拉动经济增长。牛津经济研究院预计，到2030年，美国的“银发经济”将占据经济总量的一半以上。有研究指出，2050年我国60岁及以上老年人口总消费61.26万亿元，将是2020年的8.73倍。我国未来的银发产业有望成为举足轻重的重要产业。

三、“十四五”是布局老龄化社会建设的关键窗口期

新发展阶段要求我们把握“十四五”的关键时期为应对中度老龄化社会做更充足准备。“十四五”时期我国的潜在经济增长率可能是未来15年最高的时期，有望处于5%-6%的区间。与此同时，“十四五”时期我国将完成从老龄化社会到中度老龄化社会的转换，转换之后的老龄化社会建设无疑难度更大。较高的经济增速能保障我们有充足的财力、物力去改善养老服务、增大养老产业投资、提高医疗保障水平，更充分的补足养老领域相关短板。

新发展格局要求通过满足老龄化社会的消费需求，夯实国内国际大循环。一方面，老龄化社会的国内消费需求是夯实国内大循环的重要内容。次贷危机之后我国实行了新型农村社会养老保险（2009年）、城镇居民基本养老保险（2011年）、城乡居民养老保险（2014年）等改革，就有效提高了低收入群体的消费能力。完善养老金体系有助于提升消费，夯实国内大循环。当前，针对老年人口贫富差距较大的问题，通过养老金改革缓解老年贫困问题，释放其边际消费倾向较高的消费意愿，能够更有效刺激老年人口消费需求。另一方面，富裕的老年群体对国外保健商品、医疗服务等需求较大，是推动国际大循环的重要群体。

疫情等重大危机后的改革往往能产生更显著性的全局性影响。在经济下行周期，叠加百年不遇的重大疫情冲击，越来越多的低收入老年群体的就业和收入无疑受到更大影响，群体性的生活无着可能诱发诸多社会矛盾和冲突。我国可在“十四五”着力推动老龄社会硬骨头相关改革，通过完善养老制度维护和提高社会稳定性。

四、人口老龄化国家战略的应对策略

实施积极应对人口老龄化的国家战略，需要积极开发人才红利推动经济增长以增强物质基础，着力构建多层次养老保障体系、加快推定养老金体系改革、实施渐进式延迟法定退休年龄、推动养老产业和银发经济发展。

一是积极开发人才红利推动经济增长。

释放人才红利是实现创新驱动，塑造发展新优势的重要途径。十九届五中全会提出，要提高人口素质，积极开发老龄人力资源，就是要推动构建适应经济结构转型的人力资源体系，这也是我国实施人口老龄化国家战略的重要内容。其一，提高人口素质要求我国进一步提高教育水平，构建高质量教育体系。其二，积极开发老龄人力资源潜力，提高老年大学基础类和学习类课程比重，引导老年人进行高质量学习。在当前人口平均寿命已达76岁背景下，男性60岁和女性50-55岁的退休年龄已经显得较为滞后，老年人力资源的开发具备了前提和基础。这两项措施有助于提升人口素质和人力资本水平，从人口红利走向人才红利，为经济结构转型提供坚实的人力资源支撑，进一步提高全要素生产率，促进经济增长和社会发展。发展是第一要素，要用发展的办法解决老龄化过程中的矛盾和问题。

二是构建多层次养老保障体系有助于实现老有所养。

多层次养老保障体系构建起老年人养老的社会安全网，符合我国社会主义初级阶段的发展实际。我国养老服务制度框架不断健全，基本养老服务也得到有效发展。

2019年11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，提出健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，多渠道、多领域扩大适老产品和服务供给，提升产品和服务质量。十九届五中全会提出，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度，并提出了“十四五”时期“多层次社会保障体系更加健全”的发展目标。2020年脱贫攻坚取得决定性胜利更是极大提升了农村老年贫困人口的生活水平。截至2019年底，全国共有1447.3万老年人纳入城乡低保，386.2万特困老年人纳入特困救助供养，3500多万老年人享受了不同类型的老年福利补贴，并全面建立了农村留守老年人关爱服务政策。

三是加快推进养老金体系改革以稳固老有所依。

养老金体系构建起老年人养老最坚实的资金支撑。其一，从结构看，要从顶层设计角度优化养老金三大支柱，明确职责功能，构建更具可持续性的养老保险制度。就第一支柱来说，建立政府主导的城乡统一的基本国民养老金。从形式看，可将城镇职工基本养老保险的社会统筹账户分离出来，与城乡居民养老保险并轨为基本国民养老金。从目标看，适度提高保障水平，解决老年人绝对贫困问题。从收入来源看，基本国民养老保险应在财政支持下体现互济属性，降低对财政刚性的依赖；增强对个人缴费的激励程度。就第二支柱来说，可探索将城镇职工基本养老保险的个人账户做实后并入企业年金；保持单位缴费比例的稳定；统筹以企业年金和职业年金为代表的传统第二支柱的发展。就三支柱来说，高保障的个性化需求需要借助第三支柱实现。为第三支柱发展构建制度环境，推广投资管理公共服务平台；递延商业养老保险个人所得税政策应加快立法，落实细则；适度提高扣除标准，并建立动态调整机制；建立动态公开的养老金年龄调整机制。其二，从区域不平衡考虑，要实现基本养老保险的全国统筹。2010年出台的社会保险法提出，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。2017年党的十九大明确要求“尽快实现养老保险全国统筹”；2018年7月1日起，实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度；2020年底将全面实现养老基金省级层面的统收统支。

四是实施渐进式延迟法定退休年龄要考虑老有所安。

我国应从现实性和可持续性出发，实施渐进式延迟法定退休年龄，稳定百姓预期，使人民安心。其一，尽快实施延长退休年龄的政策。2013年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“研究制订渐进式延迟退休年龄政策”。十九届五中全会公告明确提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”。新中国成立初期确定的男性60岁、女干部55岁、女职工50岁的法定退休年龄，近70年未有调整。其二，延迟退休的渐进式政策应充分考虑社会公众可承受能力，建议设置足够的过渡期，小步慢走。延迟退休调整关系亿万群众的切身利益和整个社会的稳健运行，政府应重视專业评估，从透明性、公开性和科学性等方面做好准备工作。

五是推动养老产业和银发经济发展以实现老有所乐。

《建议》将养老服务作为现代服务业中生活性服务业的重要部分，明确发展方向是高品质和多样化，目标在于实现老有所乐。培育和发展养老产业和银发经济才能满足老年人日益增长的美好生活需要。新基建等信息基础设施的建设有助于为老年人群提供更为便捷的服务和保障。补足养老社区投资短板、推动老年旅游发展，在老年人社交娱乐、养生理疗、照料护理等方面提供多元化、分层次、广覆盖的产品和服务体系。