古建筑修缮工程项目绩效评价体系构建研究

张磊

摘要：古建筑修缮工程数量和资金不断增加，为促进古建筑修缮工程良性发展，本文结合古建筑修缮工程项目特点，探讨了古建筑修缮工程项目绩效评价的构建。

关键词：古建筑;修缮工程;绩效评价体系

一、古建筑保护工程

根据《中华人民共和国文物保护法》（2017年修正），不可移动的文物可以从形式上划分为古代文化遗址、古墓葬、古建筑、石雕、石窟寺、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑。从级别上看，根据其历史，艺术和科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位等各级文物保护单位。

根据《文物保护工程管理办法》文物保护工程分为：保养维护工程、抢险加固工程、修缮工程、保护性设施建设工程、迁移工程等。

（一）保养维护工程，系指针对文物的轻微损害所作的日常性、季节性的养护。

（二）抢险加固工程，系指文物突发严重危险时，由于时间、技术、经费等条件的限制，不能进行彻底修缮而对文物采取具有可逆性的臨时抢险加固措施的工程。

（三）修缮工程，系指为保护文物本体所必需的结构加固处理和维修，包括结合结构加固而进行的局部复原工程。

（四）保护性设施建设工程，系指为保护文物而附加安全防护设施的工程。

（五）迁移工程，系指因保护工作特别需要，并无其它更为有效的手段时所采取的将文物整体或局部搬迁、异地保护的工程。

当下最常见的古建筑文物保护工程即为古建筑修缮工程，也是我国政府重点管理的古建筑文物保护工程种类之一，本文主要研究的就是以古建筑类文物修缮工程为对象的项目绩效评价。

二、古建筑修缮工程原则

古建筑修缮既是保护文物本体的实践活动，也是自然科学研究成果的体现。根据《中国文物古迹保护准则》（2015年修订），古建筑修缮工程一般有五个原则：

（1）保护第一原则

保护第一原则是中国文化遗产建设保护政策的核心和文化遗产建设保护的重要理念之一。古建筑的各种修缮工程的目的，都是为了进一步保护好古建筑本体，减少甚至消灭其病害，使各类古建筑本体延年益寿。保护和修复设计不是通过该方案创建新的建筑形象，而是更加强调维护和延续文物的原始和真实状态[1]。

（2）真实性原则

真实性原则首先提出了“威尼斯宪章”中的“真实性”原则。应保留与历史城市和地区的历史真实性相关的价值以及决定其外观的所有重要因素。真实性是文物古迹本身的材料、工艺、设计及其环境和它所反映的历史、文化、社会等相关信息的真实性。与文物古迹相关的文化传统的延续同样也是对真实性的保护。

（3）可识别性原则

修复文物时更换和填充的部件和材料，必须在材料、工艺或形式上与原始文物不同。可识别性原则的主要目的是保护建筑遗产的历史真实性原则，避免在修复过程中增加的措施来改变或掩盖原始历史信息。因此，任何不可避免的添加和更换都必须与建筑物的当前状态不同[2]。

（4）最低限度干预原则

“应根据安全目标设定干预措施，以确保最小的干预，安全性和耐久性，并尽可能减少对遗产价值的损害。”这在《建筑遗产分析、保护与修复原则》国际文化遗产保护宪章中明确提出[3]。当需要干预时，仅在最重要的部分使用其他手段并将其减少到最低限度。采取的保护措施应以维持现状和减轻损害为基础。为了最大限度地保护遗产建筑，尽量避免添加和移除[4]。

三、古建筑修缮工程项目的流程

（1）工程申请报批程序

根据文物保护项目审批改革的要求，国家文物局不再受理审批项目立项报告，改为集中审批年度项目计划，并加强省级文物行政部门对文物保护项目技术方案的责任。为适应文物保护利用改革和预算管理的新要求，专项资金实行因素分配与项目管理相结合的方法，分为重点项目和一般项目两部分。其中，重点项目应当符合党中央、国务院确定的重点支持方向，由国家文物局批复保护方案或项目申报单位隶属于中央部门。重点项目补助实行项目法分配下达，补助金额根据预算评审结果、预算执行情况、申请情况等核定。一般项目补助中央财政对省级财政实行因素法切块下达，再由省级财政细化到文物保护项目，分配因素包括基本因素、业务因素、绩效因素和财力因素，根据中央对地方均衡性转移支付办法规定的各省财政困难程度系数对基本因素分配金额进行调整，再按照基本因素占40%、业务因素占30%、绩效因素30%计算补助数额。

（2）招投标程序

文物保护工程必须按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》进行管理。各地文物行政主管部门在接收到上级财政专项资金后，即可以按照文物保护工程级别和要求，开展招投标工作。根据《中华人民共和国文物保护法》第二十一条第三款的规定，“文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质证书的单位承担”。国家重点文物保护单位的修缮工程，要求甲级设计单位、一级施工单位和甲级监理单位开展工作;省级文物保护单位修复工程要求乙级及以上设计单位，二级以上施工单位和乙级及以上监理单位开展相关工作。

（3）古建筑修缮工程开工备案

招标过程结束后，符合要求的有关单位拿到中标通知，即可做前期开工准备工作。文物保护工程施工前须由业主单位报文物行政部门备案。全国重点文物保护单位和省级文物保护单位的保护工程须报省文物行政部门备案。

（4）古建筑修缮工程中期检查

市、县级文物局应对管辖范围内的文物保护工程进行监督管理，及时开展检查工作，重点检查施工方的岗前培训、项目人员履职尽责情况、项目设计方案的变更审批、项目进度、基础工程和隐蔽工程质量，及时发现施工过程中存在的问题。省级文物行政管理部门应当对辖区内国家重点文物保护单位的文物保护工程进行年度检查。帅燕平提出，应该以摸清家底、掌握基本特点、抓住主要问题、重视合法合规程序等四个方面，作为加强文物保护管理工作的前提、核心、切入点和根本点[5]。

（5）古建筑修缮工程竣工验收

根据《文物工程管理办法》第二十三条规定，“工程竣工后，由业主单位会同设计单位、施工单位、监理单位对工程质量进行验评，并提交工程总结报告、竣工报告、竣工图纸、财务决算书及说明等资料，经原申报机关初验合格后报审批机关。项目的审批机关视工程项目的实际情况成立验收小组或者委托有关单位，组织竣工验收。”

四、古建筑修缮工程绩效评价的指标体系构建

（一）构建原则

绩效评价指标的建立应遵循以下几点原则：

1、科学可操作性原则

为保证绩效评价结果的科学有效，在进行指标的设计时就必须遵循科学性的原则，这也是保证评价结果有效的基础。项目绩效评价体系在构建过程中参考绩效研究的科学理论，运用绩效评价的科学方法。邀请专家的深入参与，考虑评价对象在实践中遇到的实际情况，建立符合项目特点的个性化指标体系，使形成的评价准则更符合自身情况，确保绩效评价易于操作。

2、社会效益原则

如今人们越来越注重社会效益、环境效益。施工过程中的用水用电、建筑垃圾的处理、施工过程中的扬尘等等也都关系环境问题。

3、综合项目整体状况原则

需要评价体系综合考虑各方而的影响因素。

（二）绩效评价目标、主客体及内容

对具体的古建筑修缮工程项目主要是目标的完成度的信息反馈。主要包括改进资金人力配置、优化支出效益。

绩效评价主体是项目主管文物行政部门组织专家进行。评价的主要对象，一般是指项目组织者。

绩效评价内容一般有三方面：一是前期立项审批绩效评价;二是项目实施期间绩效评价;三是项目完工后绩效评价。

（三）古建筑修缮工程项目绩效评价内容指标设计[6]

（1）开工率：资金拨付半年内，项目如期开工得满分。

（2）竣工验收：项目一次性通过竣工验收得满分。

（3）工程整改：项目实施期间如无整改得满分。

（4）年度工作计划完成率：项目进度如期按照施工组织计划开展则得满分。

（5）资金效益：资金如果全部如期到位并专款专用得满分。

（6）社会效益：社会效益显著则为满分。

（7）生态效益：生态效益显著则为满分。

（8）招投标程序：招投标程序及结果合法合规则得满分。

（9）开工备案：按要求进行了开工备案则得满分。

（10）开工检查：开工后一个月内，组织专项检查并有书面证明材料得满分。

（11）阶段性验收：按要求组织了阶段性验收，得满分。

（12）中期检查：开展一次中期检查得满分。

（13）初步竣工验收：按要求组织了初步竣工验收并按要求整改则得满分。

（14）档案资料：按要求整理了完整规范的全套工程档案资料则得满分。

（15）科研成果：项目实施资料出版或者发表项目研究的相关文章则得满分。

（四）绩效评价结果运用

为维护和增强绩效评价的约束力和权威性，文物行政管理部门应针对不同的评价结果采取相应的激励和约束措施。文物行政管理部门将绩效评估存在的问题以下达整改通知书的方式及时反馈给项目建设单位，督促其整改。按照有关法律法规等对其予以处理，追究当事人的责任。除要求整改外，还要暂停资金拨付，或结束对该项目的财政支持。

参考文献：

[1]马炳坚，李永革.我国的文物古建筑保护维修机制需要调整[J].古建园林技术，2010（1）：16-19

[2]杨新.中国古建筑修缮保护价值观[J].中国文物科学研究，2014（2）：21-23

[3]吕舟.中国文物保护原则的发展与演变[J].遗产与保护研究，2016（3）：36-38

[4]周坤.场所精神重解：兼论建筑遗产的保护与再利用[J].四川师范大学学报（社会科学版），2015（3）：67—72

[5]帅燕平.关于加强我市文物保护管理工作的几点思考[J].中共乐山市委党校学报，2006（3）：50-51

[6]《古建筑修繕工程项目绩效评价研究》，贾帅，优秀硕士论文