新背景下城市综合交通规划编制的思考与探讨

胡琳

摘 要：随着国土空间规划体系的建立和《交通强国建设纲要》的颁布，对综合交通规划编制的内容和体系提出进一步融入国土空间规划，发挥交通的支撑和引导作用，支持城市乃至都市圈和城市群的健康有序发展。本文分析归纳总结我国综合交通规划发展历程，分析新形势下综合交通规划编制面临的新特点、新挑战，为后续相关规划编制提供参考。

关键词：综合交通;城市交通;国土空间规划;城镇化

0 前言

十九大以来，我国经济社会迈入新阶段，经济发展由高速发展转向高质量发展，土地利用也由粗放开发向高效集约转变，2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台，明确提出构建国土空间规划体系[1]，标志着我国规划体系的重构。随后国家发布《交通强国》、《国家综合立体交通网规划纲要》两部重要的交通上位规划，明确了综合交通的重要作用，为新时代的综合交通发展指明方向。本文梳理不同时期综合交通规划编制历程及变化，基于新的规划背景，对当下综合交通规划的新特点、新挑战，编制内容等方面进行思考和探讨，以期为类似项目编制提供参考。

1 综合交通规划编制发展历程

城市综合交通规划作为城市规划中重要的专项规划，随着城市规划建设而发展完善，先后经历4个阶段[2]。

建国后的初探期：建国后，我国快速恢复经济发展，但城市交通需求相对较小，尚未形成交通规划的概念。该阶段的交通设施建设大多融入“五年计划”，缺乏交通体系规划，城市交通发展相对滞后。

1980-1989年探索期：改革开放为城市注入新活力，民用机动车增加，交通拥堵问题初现。北京、上海、广州等城市依托个人出行调查和货车调查[3]启动交通规划编制工作，规划重点加强道路建设、公共交通、停车设施等方面的编制。

2000-2009年推广期：这一阶段我国机动车快速增长，城市道路拥堵问题愈发严重。2000年，在全国城市以道路交通“畅通工程”活动为契机，启动综合交通规划编制，以期解决道路拥堵问题，该阶段规划编制为城市交通发展奠定基础。

2010-2021年成熟期：经过20多年规划编制，我国综合交通规划编制积累了丰富经验，提出城市快速环线、轨道交通、多层次的公交体系等理念，形成《城市道路交通规划设计规范》等规范及文件。为契合新发展环境需求，2018年住建部颁布了《城市综合交通体系规划标准》指引综合交通规划的转型发展。

2 综合交通规划规划内容及重点的变化

2.1 交通规划理念由以车为本向以人为本转变

过去综合交通规划理念聚焦交通基础设施建设，其本质是车本主义。以2007年国家发改委发布的《综合交通网中长期规划》为例，规划强调大通道和运输枢纽以及综合交通的规划建设[4]。新发展背景下，规划回归“人享其行、物优其流”的本源，以人为本，重视交通运输供需有效平衡、服务优质均等等特征。2020年国务院发布的《国家综合立体交通网规划纲要》提出：构建便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网[5]，交通指标也由 “道路里程”、 “路网密度”路网指标向“时效圈”、“绿色出行”、“路网连接度”等综合指标转变。

2.2 路网结构和功能定位不断变化

几十年的发展，城市路网规模和路网功能定位在城市发展中不断完善。现在的城市路网以由功能单一优化成级配合理的四级路网体系;市道路和市域公路的界限也被打破，北京、上海、广州等城市推动国省道市政化改造，将部分高速路纳入城市路网。路网结构上，大多城市也将以往方格路网、带状路网优化为方格网+环形路网，以适应城市功能布局和土地开发。道路尺度也随“小街区、密路网”的提出而缩小尺度和加密，提高路网的可达性和连通度。

2.3 规划内容由道路系统向多个交通子系统的转变

城市的扩张和城镇化的推进，促使城市交通交通量剧增。小汽车为主的出行方式无法满足城市交通需求，以轨道交通为代表的大运量集约化的交通方式取代小汽车成为各地共识。自2000年始，各地交通规划提出“公交优先”、“TOD开发”等策略，公共交通规划、轨道交通规划作为重要内容纳入综合交通规划以及城市总体规划。2015年，我国提出创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，步行、非机动车重回人们的视野。自此，城市综合交通规划的主要内容不断拓展和完善。

2.4 与城市规划关系由各自编制到相互协调转变

规划探索期之前，交通规划与城市规划两类规划分属不同主管部门，各自编制，导致规划内容不尽协调，交通设施难以支撑城市拓展和交通设施因规划冲突难以落地问题时有发生。为扭转这一局面，2010年住建部出台《城市综合交通体系规划编制导则》，明确综合交通规划与城市规划的关系，并将综合交通规划成果纳入城市规划中，两者走向协同。近些年，我国城市步入存量规划，城市规划师和交通规划师致力提高土地资源利用效率，并发挥交通引导城市功能布局功能，将“TOD开发模式”、“公交优先”、“站城一体”等理念和策略融入城市规划中，实现两者互动与统一。

3 新背景下综合交通规划的编制的要求

3.1 坚持绿色发展新理念

《交通强国》强调坚持“以人为本”、“绿色发展”的新理念，要求綜合交通规划在规划建设从“建多见长”向“建优建精”转变。2021年全国两会，碳达峰和碳中和被首次写入政府工作报告，倒逼推动绿色出行、公交出行，改善慢行环境，重塑慢行空间。因此，在新一轮综合交通规划中，要坚持和贯彻绿色发展和以人为本的理念，以支持我国新时代经济的发展需求。

3.2 城市交通与对外交通规划融合

交通方式的升级变革，缩短客货出行的时空距离，市域铁路、高速公路、快速路成为串联城市中心城区与各功能组团的纽带。环城高速、交通枢纽等交通设施的定位趋于复合化，对外交通和城市交通的边界被打破，综合交通枢纽既是外部枢纽也是城市换乘中心，还将承接成城市副中心的功能。在都市圈和城镇集群的发展模式下，交通规划不仅仅关注城市内部交通规划，更要站在更高的层面，谋划对外交通系统，并做好城市交通与对外交通的衔接。

3.3 严守底线思维，避让禁线

党中央在十八大强调生态文明建设，在此基础上，进一步提出“保证18亿亩耕地红线”的硬指标。基本农田、生态红线等控制线成为了各项规划的限制性约束条件，一般情况下，不得随意触碰。综合交通规划需保持底线思维，尽量避让控制红线，部分无法避让或避让不经济的线路则需要进行相关的论证报告予以论证协调。

3.4 加强用地布局及相关专项协调

交通作为串联生产、生活、生态“三生空间”的重要纽带，也是城市建设、产业发展的重要支撑，与各类用地联系紧密。在规划编制时应加强与其他专项协调，尤其是城市用地布局、产业规划、市政专项规划等与交通紧密相关的专项规划，推动市政交通立体综合廊道建设，和功能复合的综合枢纽构建，实现土地集约节约利用和有效衔接;统一成果标准，形成纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划成果体系。

3.5 上下传导，逐步细化

城市综合交通规划属于中间层面的规划，一方面需要落实国家、省（市）等层级的上位规划的设施和要求，并给县（区）、乡镇等下级综合交通规划布置相关设施和设定指标;下级综合交通规划一方面落实上级的规划要求，同时要根据当地的实际情况和诉求积极向上级规划进行反馈。

4 新背景下综合交通规划的编制的思考

4.1 明确综合交通在新规划体系的意义和定位

目前已发布的国土空间规划编制指南尚未给出综合交通规划的意义和定位，现有的规划成果中综合交通内容偏少，功能定位有下降的趋势。综合交通规划作为国土空间总体规划的重要组成部分，《交通强国》也指出了综合交通的重要作用，需明确综合交通规划在国土空间规划体系中的意义和作用，强化综合交通在规划成果中的内容，同时建议综合交通规划作为专项规划与国土空间同步编制。

4.2 明确综合交通规划的编制内容体系

新背景下的综合交通规划不能够单纯作为空间规划的一个小章节进行简单的撰写，综合交通规划仍需要作为一个独立的专项规划，需要从多维度、多层次、多系统详尽谋划。建议确定功能意义、编制部门、编制内容、标准规范，完善新背景下综合交通编制体系。综合交通规划内容上区域交通与城市交通规划并重，在《城市综合交通体系规划標准》基础上完善修订适应新时代的综合交通规划编制的标准和规范。

4.3 建立综合交通规划传导体系

交通系统涉及内容繁杂，综合交通规划深度受限。综合交通应侧重内容更适宜提战略性和约束性的要求，以综合交通体系规划战略为主。以构建国家-省-市-县-乡的五级纵向传导，和综合交通规划-专项规划-设计方案的横向传导的方式指导交通设施建设。通过不同层、系统的专项规划，实现内容逐级深化细化。

5 结语

国土空间体系重构和新的发展形势下，我国城市综合交通规划体系仍需进一步探索和构建。在规划体系重构和城市发展的新背景下，综合交通规划编制工作应该贯彻落实绿色创新、以人文本等新理念，基于更高视角审视发展机遇与挑战，积极应用5G、大数据等新技术，充分融入国土空间规划体系，充分发挥交通的联通作用，全面推进我国城市的规划建设和发展。

参考文献：

[1]王继峰.城市综合交通体系规划回顾与展望[J].城市交通，2017（4）：22-28.

[2]中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[J].中华人民共和国国务院公报，2019.

[3]全永燊，潘昭宇.对我国城市交通规划发展的认识——建国60周年城市交通规划发展回顾及展望[C].中国城市交通规划年会暨学术研讨会.CNKI;WanFang，2009：7-13.

[4]国家发展和改革委员会交通运输司.综合交通网中长期发展规划[R].北京，2007.

[5]中共中央国务院.国家综合立体交通网规划纲要[R].北京，2021.