区域化党建引领城市基层社会治理的实践探索

2021-09-10徐勇刘喜发

三晋基层治理 2021年3期

徐勇刘喜发

〔摘要〕当前，基于我国城市基层社会治理中存在的行政化、基层党建与社会治理“双重碎片化”的两大挑战，推进党建引领城市基层社会治理已成为社会共识。江苏省南京市江北新区区域化党建以上下一贯、开放包容、统分结合、开放灵活、耦合交叠的结构模式为依托，通过价值引领、信息汇集、资源整合、行动引导、服务提供等具体机制的运行，实现了对社会治理的有效引领，激发了其他社会主体参与社会治理的热情，促进了城市基层社会良治目标的实现。

〔关键词〕区域化党建；基层社会治理；社会参与

〔中图分类号〕D267.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）03-0056-06

党的十九大指出，中国特色社会主义最本质的特征和最大的制度优势是中国共产党的领导，党是“中国之治”的重要核心力量。随着我国经济社会的快速发展和城市化水平的不断提升，城市基层社会治理面临着越来越多的挑战。党的执政基础在基层，因此，提升城市化水平、加强城市基层社会治理，对于巩固党的执政地位和坚持党的全面领导就显得很重要。江苏省南京市江北新区通过区域化党建引领基层社会治理为此提供了一个成功的地方样态，对克服城市基层党建碎片化的难题、加强基层党组织的权威性和号召力、缓解城市基层社会治理中的过度行政化倾向起到了积极作用。可见，新时代充分发挥党建引领社会治理的作用，无论是对于城市基层社会良治目标的实现，还是对于巩固党的执政地位都至关重要。

一、我国城市基层社会治理中的两大挑战

随着我国经济社会的发展和城市化进程的加快，城市基层社会治理日渐受到社会各界的重视，过去那种以政府垄断和强力管控为特征的治理模式渐渐被放弃，多元参与和韧性治理则获得了广泛支持，构建“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系成为国家与社会的基本共识。但是，概念框架的提出并不代表目标的实现，如何准确理解和科学践行该治理体系，依然有待探索。在实践中，基层社会治理面临很多挑战，其中有两点尤其值得关注：一是基层社会治理行政化问题普遍存在；二是基层党建和基层社会治理“双重碎片化”问题明显〔1〕。

（一）城市基层社会治理行政化

新中国成立后不久，我国在城市区域建立起了行政逻辑支配下的单位制为主、街居制为辅的基层社会治理结构〔2〕。20世纪80年代末，随着单位制治理结构向社区制转型，行政权力也大量退出，这一度导致该领域出现权力真空和某种程度的社会失序。此后，在管理职能下沉、项目制、属地管理等诸多因素的合力推动下，行政力量再次进入城市社会治理，行政逻辑重新成为主导城市基层社会治理的基本逻辑〔3〕。行政化治理模式使得大量本属于社区自治范畴内的事务越来越成为政府的责任，在缓解城市治理失序问题的同时也带来了很多新的问题〔4〕。一方面，城市政府无法从繁重的治理任务中脱身；另一方面，社会参与受到严重抑制，活力不足，社会治理最终陷入上热下冷的窘境〔5〕。针对这种现象，学界主张“逆行政化”改革，讓行政力量有序退出社会事务管理〔3〕，让社会治理回归社会自治本质〔6〕。“逆行政化”改革虽然在学界获得了不少支持，但因其没有就如何填补行政权力退出之后留下的权力真空以及可能随之而来的秩序失范提出切实可行的建议，在实践领域并没有得到积极回应。事实上，城市基层社会治理面临的真正问题并不是权力嵌入的深浅和宽窄，而是如何在激发社会活力的同时确保治理稳定有序。在社会无法自足的既定背景下，如果某种权威能够同时满足上述两个条件，在社会治理中嵌入此种权威就值得追求。

（二）基层党建与社会治理“双重碎片化”

随着单位体制的瓦解、社会流动的加快，以及“两新”组织的快速发展，中国共产党基层党建面临着一系列新的挑战，如大量流动党员无法正常参加党组织活动、“两新”组织中党的组织覆盖率不高，以及相当比例的基层党组织软弱涣散、作用发挥不明显等问题〔7〕。囿于体制、隶属、级别的束缚，以单位和行业为边界的党组织系统难以突破不同领域党组织之间相互封闭的藩篱，不仅不同体制单位的党组织之间几无接触，相同体制单位的党组织之间也难有互动，碎片化特征明显。社会治理碎片化问题同样严重，普遍存在于不同政府部门之间、政府部门与其他社会主体之间，以及不同社会主体之间。前两类治理碎片化主要有两个来源，即科层体系的条块分割和包括科层体系在内的治理主体多元化〔8〕。最后一类社会系统内部的治理碎片化主要源于不同社会治理主体需求上的分殊性和行动上的自主性，以及政府购买服务的部门化，其结果往往是治理资源难以整合，规模效应无从发挥，治理绩效无法提升。

基层党建和社会治理的“双重碎片化”赋予党引领社会治理以双重任务：一是将原先处于相互隔离甚至碎片化状态的党员和党组织加以链接，构建充满活力的城市基层党建网络，确保党在城市基层社会中的功能得到充分发挥；二是将原先处于分离状态的社会治理主体和治理资源整合起来，激发驻区单位和个人治理潜能，实现社会良治。化解城市基层社会治理行政化和碎片化的关键在于加强和完善党的领导，党建引领业已成为当下中国社会治理转型的结构性前提〔9〕。但如何实现这种领导，理论界有不同观点，实践中也有多种形式。本文选取南京市江北新区作为研究场域，通过分析该区区域化党建的结构模式及其引领社会治理的实现机制，揭示党建引领社会治理在地方实践中的现实样态，希冀对基层社会治理创新做一些理论上的探索。

二、城市基层社会治理挑战在江北新区的表现

南京市江北新区是由国务院于2015年批复同意成立的第13个国家级新区，同时也是江苏省唯一的国家级新区。自2015年以来，新区的管理体制历经多次调整，其中2017年的综合改革奠定了新区治理的空间架构和组织结构。作为国家级新区，江北新区处于传统与现代、城市与乡村的交汇点。在超常规发展思路的影响下，各种新旧要素激流涌动，社会治理面临特殊挑战。

（一）辖区构成复杂加剧了新区社会治理的难度

根据现行规划，新区托管浦口区和六合区下辖的7个街道。这两个行政区则分别由南京市下辖江浦县和六合县改制而来，经济社会发展基础相对薄弱，城市化水平相对较低。由于改制时间相对较短，新区各托管街道受传统县域治理模式的影响较大，行政化色彩较为浓厚，治理活动易受传统乡村人情社会网络的牵制，部分街道工作人员整体上年龄结构老化、文化层次较低、治理能力较弱。不仅如此，作为新区托管街道的母体，原来的江浦县和六合县在空间区划、产业结构，以及管理模式上差异显著。虽经新区成立之后进行了多次调整，但上述些差异造成的影响依然存在。7个街道无论是在经济社会发展形态，还是在行政文化和管理模式上均有相当不同。以上因素叠加使得新区社会治理的碎片化问题较一般行政区而言更加严重，整合难度更大。

（二）经济社会快速发展对新区社会治理提出了新的挑战

在国家和省市各项利好政策的刺激下，新區经济社会快速发展。2019年，江北新区区域人口达到147万，比五年前净增80万；市场主体由2017年的10万增加至2019年的12万，新增企业大多为医药、电子，以及新金融等高新技术类企业。辖区人口数量和市场主体规模的急剧扩大和产业结构的迭代升级既给新区发展注入了新的活力，但同时也对社会治理提出了新的挑战。教育、医疗等基本公共服务短缺问题尤为突出，原有的道路交通越来越难以满足人们的出行之需。相对于“老市民”而言，“新市民”的整体收入水平以及对服务品质的需求都更高，权利意识也更强，而参与社会治理的积极性则相对较低。这些因素加剧了新区的社会治理难度。新区党政部门不仅需要增强自身的公共服务和社会治理能力，同时还要激励其他社会主体尤其是“新市民”积极参与社会治理。

三、江北新区区域化党建的结构模式

大批优质机构的进驻以及中高端人才的涌入提升了江北新区居民的整体素质，成为新区社会治理巨大的“人才资源池”，为新区实现高水平的社会治理提供了新的机遇。但这些社会主体并不会自动成为积极的社会治理参与者。主体角色转化的实际发生离不开某种合理机制的催动，该机制能够为各类潜在治理主体参与社会治理提供持续动力。自2017年体制改革以来，区域化党建一直是江北新区践行“党建引领社会治理”的核心机制。其中，上下一贯、开放包容、统分结合、开放灵活、耦合交叠的区域化党建结构模式，为新区构建共建共治的社会治理格局提供了组织基础。

（一）上下一贯的组织体系

江北新区区域化党建是一个涵盖“区—街道—社区—网格”四个治理层级上下一贯的完整体系，具体包括区级层面的“党工委+新区党建联席会”、街道层面的“党工委+大工委+街道党建联席会”、社区层面的“党委+大党委+街道党建联席会社区分会”，以及网格层面的“党支部+大支部+党员积极分子”。区街两级党建联席会和社区党建联席分会分别由同级党组织的最高负责人召集。新区党建联席会各专委会由某特定政府职能部门牵头，其他相关职能部门共同参与。街道党建联席会包括区驻街派出机构职能部门和街道相关职能部门，其社区分会的组成成员则统一包括社区主任和各条线工作人员。辖区内具有较高代表性和较大影响力的企事业单位为党建联席会共建单位。这些单位的党组织负责人既是区街两级党建联席会（包括社区）的主要参会人员，也是街道大工委、社区大党委和网格大支部兼职委员的主要来源。上下一贯的组织架构与组织领导者的“人员高配”确保了党的全面领导和区域化党建模式的持续性与稳定性。

（二）开放包容的组织构成

无论是区级和街道层面的党建联席会的成员单位，还是街道“大工委”和社区“大党委”的兼职委员都来自辖区内的政党部门、企事业单位和其他社会机构。这些组织跨领域、跨行业、跨所有制、跨行政级别，体现出区域化党建开放包容的结构特色。如除行政机构外，江北新区党建联席会创新创业专业委员会的10家成员单位就包含了公立和民办两种性质的高校；经济发展专业委员会中的10家成员单位则包含横跨国企、民营、合资等不同所有制结构、规模和层级的企业；法治服务专业委员会则由12家律师事务所和3家公证、仲裁、商事调解机构组成。街道和社区层面的区域化党建机构同样具有开放包容的特征。如泰山街道“大工委”的10名兼职委员基本都是相关机构的党组织负责人，分别来自于驻地高校、企业、派出所、养老机构和浦口电视台；街道锦城社区大党委有5名兼职委员，分别为公路管理站、广播电视大学、市场监管分局、小学和驻地企业的党组织负责人；网格党小组（党支部）成员来自村居党支部、楼、院、单元负责人或协管人员，以及辖区单位，网格志愿者队伍由在职党员、退休党员、社团群众等各类热心人士构成。

（三）统分结合的组织结构

统分结合的组织结构体现在区级和街道两个层面的区域化党建联席会中。区级党建联席会除了江北新区管委会所有的行政部门外，共有35家共建单位。联席会全体会议需全体共建单位参加，共商党的建设和地方经济社会发展中涉及面广、影响力大的议题。除此之外，江北新区还存在大量只与特定领域和行业相关的重要议题。为了更加精准和有针对性的处理此类议题，江北新区党建联席会下设创新创业、经济发展、新金融、法治服务党建等四大专业委员会，每个专业委员会都对应于江北新区某特定重点发展领域。与区级党建联席会内设4大专业委员会类似，街道党建联席会在其内部设有社区分会。考虑到市场经济整体性的要求，及街道中心工作是社会治理而非发展经济的特征，街道党建联席会并未像江北新区党建联席会那样基于产业分工原则内设专业委员会，而是基于空间区域划分内设分会。

（四）开放灵活的组织关系

该特征首先体现在不同治理主体间的关系上。虽然区域化党建是党中央为巩固党在基层执政地位作出的战略部署，但驻地单位是否参与共建却具有相当程度的自主选择空间，并且彼此间的地位相对平等，决策主要是多方协商的结果。共建单位是否以及在何种程度上按照决策内容参与社会治理也具有相当的自主性。上述特征充分体现了党建“引领”社会治理而非“控制”社会治理的内在意涵。区域化党建载体的内部构成同样具有明显的开放灵活特征。比如，2018年江北新区区域化党建联席会刚刚组建时，只有创新创业、经济发展和新金融等3个专业委员会。此后，为满足发展之需，区党工委于2020年对党建联席会的内部构成进行了较大幅度的调整，其中最明显的改变是增设法治服务专业委员会。

（五）耦合交叠组织网络

江北新区党建引领社会治理中存在着党建和社会治理两大网络，两者间的耦合交叠是江北新区区域化党建的重要特色。江北新区各级党组织既是社会治理体系的创立者和领导者，又是其中的重要成员。辖区内其他所有的政府部门、代表性企事业单位和社会组织等社会治理主体都是江北新区区域化党建的参与者，它们之间并无身份等级之差，只有角色和分工不同。比如，江北新区党建联席会下设的每个专业委员会都采用了“牵头部门+责任单位+驻区单位”的组织模式，其中的牵头单位和责任单位都是新区的职能部门，而驻区单位则是与上述职能部门存在密切业务关系或受其管辖的企事业单位和社会组织代表。党建网络与社会治理网络在这里实现深度耦合交叠，参与者的身份都是双重的，既是党建共同体的重要成员，也是社会治理共同体的重要主体。这种二合一的网络结构发挥着事前协商和事后执行的双重功能。由于决策结果以事前协商为基础，并且协商主体涵盖了党政部门和其他社会主体，因此，即便该结果难以满足所有参与主体的需求，协商本身所具有的合法化功能也能在相當程度上减少决策在实际执行过程中可能遇到的阻力〔10〕。

四、江北新区区域化党建引领社会治理的实现机制

党建结构模式为党引领社会治理提供了基本架构和运作平台，而后者则构成了判断前者是否科学合理的基本依据。以上述区域化党建结构模式为依托，江北新区区域化党建通过价值引领、信息汇集、资源整合、行动引导和服务提供等具体机制的运行发挥了引领社会治理的功能，促进了该区域社会良治目标的实现。

（一）价值引领机制

列宁强调，政党是阶级的先锋队，其使命不仅仅是反映大众的政治水平，更是引领大众〔11〕。在社会治理领域，价值引领具体化为治理理念的创新和治理共识的构建。不同于公共部门以追求公共利益为其基本依归，私人部门和公民个体的行为主要受到自身利益最大化原则的支配。因个体的实际贡献很难被精准识别，在自利动机的引导下，人们更倾向于搭便车而非实际参与社会治理〔12〕。而重构私人部门和公民个体偏好结构，促使其将社区福祉纳入自身利益理解，树立社区共同体意识，增强使命感、责任感和奉献精神，是化解上述搭便车困境并借此构建治理共识的重要举措〔13〕。

偏好重构的目标导向与中国共产党所坚持的集体主义价值观高度切合。在社会治理中，践行集体主义价值观意味着将社区福祉嵌入私人部门和公民个体的利益中，使其意识到社区公共利益与个人私利之间的一致性，从而为其积极参与社区治理提供持久动力。在我国，市场经济条件下私人主体之所以积极参与社会治理，与党在宣传集体主义价值观方面的出色工作密不可分。在江北新区，借助党建联席会、大工委和大党委等组织载体，各共建单位展开广泛讨论，上至国家大政方针，下至地方特色文化、街道经济发展和社区治理都属于其讨论范围。共建单位面对面的交流，不仅使得信息的传播更加直接和精准，且有助于共同体意识和社会责任感的养成，从而为其主动参与社会治理提供稳定的心理支持。

（二）信息汇集和资源整合机制

区域化党建的过程同时也是各种信息汇集和资源整合的过程。江北新区通过党建联席会、大工委和大党委等制度设置将辖区内不同领域和行业的代表人物聚集起来，围绕基层党建和社会治理事项展开充分讨论，减少了社会主体间的信息不对称和合作共治的组织成本，提升了合作共治的效率和成功概率。此外，党政部门主导上述活动还为此类活动的合法性和稳定性，以及其他参与治理主体的“半体制内”身份提供了条件。这不仅有利于这些组织和个人间互信关系的构建与维系，增强该群体的自我认同和社会认同，激发其参与社会治理的热情，而且也有助于提升该群体对党政部门的亲近感和认同感，巩固党在基层的执政地位。此外，通过区域化党建，原本分散在不同体制和行业中的党员精英被吸纳进江北新区不同层面的决策议事系统中。在实践中，这种吸纳有助于提升社会治理信息和资源的整合水平，增强决策的科学性和合理性。无论是区街党建联席会中的参会人员，还是街道大工委和社区党委中的兼职委员，几乎都是各自单位的主要领导或党组织负责人，代表着辖区内300多个高校、部队、企事业单位。在网格治理层面，借助于网格党建平台，大量的老党员、老干部、志愿者成为网格治理的重要参与者，不仅有利于社区公共事务的顺利解决，而且对于普通市民参与社区治理起到了带动和激励作用。

（三）行动引导机制

树立典型并加以宣传推广，是中央和地方各级党组织贯彻发展理念和方针政策的重要手段，也是推进政治社会化和政策扩散的重要途径〔14〕。近年来，在中央和地方各级党政部门的推动下，出现了一些在全国或者地方层面具有影响力的社会治理创新典型，如浙江省的“最多跑一次”和“枫桥经验”，北京市的“街乡吹哨、部门报到”和“接诉即办”机制。这些地方治理实践被认为在解决特定类型的社会问题时卓有成效而在更大范围内得到推广。除党中央和高层级地方党委之外，基层党组织也经常通过行动引导机制引领社会治理。在其他社会主体接受了党的社会治理理念，形成了参与社会治理的基本共识，获得了治理所需的信息和各种资源之后，接下来的环节就是实际参与治理活动。在该环节，党建引领具体化为行动引导，即根据当地实际引导其他社会主体找到实现治理目标的有效路径和方法。江北新区区域化党建对其他社会组织参与社会治理进行引导，主要通过以下三种路径：一是借鉴北京市、浙江省杭州市、江苏省江阴市等其他地方先进的社会治理经验，结合自身实际在江北新区进行选择性创新推广。二是聚焦党建和基层治理一线，树立典型加以表彰，通过交流会、讲习堂，以及“江北新区党群”公众号等平台加以宣传。三是强化基层党建和社会治理标准化建设，借助示范带头和星级评定等手段在全区范围内推广。

（四）服务提供机制

社会主义国家政党与社会的关系“既是一个政党来源于社会，政党以社会为基础的关系，又是一个政党服务社会，社会有赖于政党实现自身利益的关系”〔15〕。在中国共产党的全部发展史中，虽然不同时期的中心工作随着内外环境的变化而有所不同，但为人民服务的根本宗旨未有丝毫变化。正是在这种长期的领导社会和服务社会的过程中，党实现了自身的社会化〔16〕。这既是中国共产领导社会革命取得成功的秘密之一，也是其实现长期执政的基础〔17〕。服务提供是区域化党建的最终依归，同时也是社会治理的核心。江北新区区域化党建的服务功能主要通过以下两种途径实现：一是各级党组织与驻区共建单位间的互助，既包括地方党组织主动帮助驻区单位排忧解难、化解矛盾，积极为驻区单位党组织开展党建工作提供区域性相关资源，也包括驻区单位党组织利用本单位的专业优势协助地方党组织开展活动。二是江北新区各级党组织联合政府、社区，以及共建单位一起为辖区社会发展提供服务。服务内容广泛涉及民生福祉、城市建设、社会秩序、安全生产、纠纷解决等几乎所有社会治理领域，以促进“功能型社区”向“服务型社区”的成功转型。

五、结语

吴重庆在关于20世纪30年代初中华苏维埃才溪镇乡苏维埃（乡苏）工作的“田野调查札记”中写到：“不管是高度的组织化还是行政区域的集约化，都是为了革命的需要———‘使苏维埃密切接近于民众，使苏维埃因管辖地方不大得以周知民众的要求，使民众的意见迅速反映到苏维埃来，迅速得到讨论与解决，使动员民众为了战争为了苏维埃建设成为十分便利。’（《红色中华》第二次全苏大会特刊第3期）明于此，我们便可以理解红军为什么要把支部建在连队，同时也可以进一步理解基层政权只延伸到县级的国民党为何不得不撤离大陆。”〔18〕以党建联席会、大党委、大工委、网格党支部为载体的江北新区区域化党建与90年前的乡苏工作可谓异曲同工：通过组织的集约化构建拉近基层党组织与民众之间的距离，使得信息沟通更加便捷，问题解决更加高效。这种集约化的组织构建方式过去曾帮助中国共产党取得革命的成功，而现在则又为社会良治目标的实现提供了重要的组织保障。新区各级党组织不仅具备倾听、聚合，以及回应社会多元需求的有效机制，且能够通过其引领功能的发挥，纾解社会治理中很容易出现的集体行动困境，激励其他社会主体积极参与社会治理。

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