我国训诫实践的困境、成因及出路

2021-09-10李心琦任宇勋

科学与生活 2021年10期

关键词：解决路径

李心琦任宇勋

摘要：目前法学界关于公安训诫行为的法律性质仍然没有统一的定论。本文结合相关行政规范，在确定训诫行为是行政事实行为的基础上，将其具体界定为行政指导行为。并针对公安训诫在实务中的困境及成因，提出相应的解决路径。

关键词：公安训诫;行政事实行为;解决路径

前不久的"李文亮事件"引发了大众对于公安训诫的广泛关注。本文将对训诫行为现有学说进行分析，在对训诫行为进行定性的基础上，探究公安训诫实施的困境及成因，并对此提出实践中的解决路径，实现理论与实践的衔接。

一、公安训诫行为的定性

（一）公安训诫行为的法律依据。

公安训诫是公安机关为实现其行政职能而实施的职权性行为，而此类行为的实施必须来源于相关法律法规的授权，以下就我国法律规范中公安机关有权实施的训诫行为进行简要说明：

目前，在行政法律规范方面，我国公安训诫常用法律依据为《治安管理处罚法》，而《治安管理处罚法》实际上并未沿袭已经废止的《治安管理处罚条例》将训诫归纳为处罚的种类中，因此公安机关依据治安管理处罚法所出具训诫书的行为在大多数情况下属于无法律依据的越权行为。

（二）公安训诫定性上的现有学说。

目前学界关于训诫行为定性的争议主要有两大类，即行政事实行为和行政法律行为。其中行政事实行为中以"教育措施说"及"行政指导说"为其代表性学说;行政法律行为则以"行政处罚说"为代表性学说。

1、行政法律行为说

这一学说的代表人物王学辉教授、杨解君等教授首先将其定性为一种行政法律行为，即认为训诫行为对行政相对人的权利义务关系产生了实质的法律效果，同时将该行为与行政处罚进行比对，认为虽然法定的行政处罚种类并未将训诫纳入其中，但其符合行政处罚的特征和构成要件。[1][2]

2、行政事实行为说

另有部分学者将公安训诫行为看做一种行政事实行为，即认为训诫行为并未对行政相对人的权利义务产生一定的法律效果。在确定训诫行为为行政事实行为的前提下，再依据以下两种学说将其定性：

（1）教育措施说

以《治安管理处罚法》第五条所规定的坚持教育与处罚相结合为依据[3]，该类学说将训诫定性为一种教育措施，即对行为人具有一定可罚性的行为进行批评教育且不具有制裁性的行为。

（2）行政指导说

该学说将训诫定性为一种行政指导行为。将训诫行为的内涵及特点与行政指导行为对应，认为其符合行政指导行为的要件，再根据行政指导行为的作用进行分类，认定训诫行为为规范性行政指导行为。[4]

（三）公安训诫行为的法律定性。

行政法是从民法中脱离出来的独立的法律部门，结合民法的划分标准，我国大部分学者也主张把主观上是否追求直接的法律效果作为行政事实行为及行政法律行为的划分界限[5]，也就是说并非对当事人产生了法律上的影响就一定是行政法律行为，还要看该行为实施时所追求的法律效果为何。

从训诫的表现形态来看，公安机关仅以训诫书的形式对行为人进行教育指导而不采取其他可以适用的法定行政措施，从其迂回形态中可知公安机关并未以产生法律效果为追求;从训诫的影响来看，公安训诫对被训诫人产生的多为事实上的影响而非法律上的影响;从训诫的司法实践来看，相关的法律文书对其性质作出如下说明：训诫行为并不具有强制力，亦未对权利义务产生实际影响;训诫是公安机关对某些违法情节轻微的行为人所作出的批评、教育，是一种行政事实行为等。

同时，笔者认为训诫行为在符合行政事实行为的基础上与行政指导行为的概念（行政指导是国家行政机关在职权范围内，为实现所期待的行政状态或达到某种行政目的，以建议、劝告等非强制措施要求相关当事人作为或不作为的活动）[6]、非强制性等特征相符合。

综上所述，公安机关所实施的训诫行为应当是不以直接法律效果为追求的行政事实行为中的行政指导行为。

二、公安训诫实践的困境

（一）各地训诫行为执行方式不统一。

由于缺乏具体统一的法律规范，训诫规范散见于其他部门法律中，各地执行难度大，因此各地制定了关于训诫行为的不同法规便于执法机关实施。然而各地对于训诫行为的规范程度不同，同时各地执法力度也有差距，由此导致立法与实施均产生不一致的效果。

（二）实施训诫行为引起群众不满。

公安机关执法的主要依据《治安管理处罚法》中并未对训诫行为有明文规定，而"法无授权不可为"我国目前法治社会的重要原则，充分反映了法律的可预测性及我国一切权力属于人民。公权力机关依法正当行使职权，公民的合法权益才能得到保障。在我国，这一重要的原则的完备、明确的表达，来自党和国家领导人的提出和倡导，已经深深刻入每一个公民心中，成为我国法律的一项重要原则。而目前多数训诫行为与我国法律"法无授权不可为"宗旨相违背，公民对于训诫行为规范的范围难以预知，由此执法出示的训诫書往往使得公民难以接受。

（三）对被训诫人权利行使产生消极影响。

根据上述我国训诫行为的立法现状，对于被训诫人在收到执法机关出示的训诫书后，基本被视为对权利义务无影响的行政行为，且无明确统一法律保护其权利，因此即使权利受到侵犯，也难以得到相应救济。这与我国行政机关"法无授权不可为"的原则相违背，亟须纠正。

三、公安训诫实践困境的成因

（一）立法不完善。

目前对于训诫行为无法律规范的统一规定，各地法律发展水平不一，对于训诫行为的立法有所不同：如各地在预防未成年人犯罪的法律规范中对训诫对象确定了不同的标准，大部分地区规定的训诫对象是未成年人的监护人，然而新疆地区将训诫对象扩大至监护人委托的专门组织或个人。不同地区间无统一法律规范，各地执法机关各执一词，各地区不同地方法规，极易导致权力滥用。

（二）执法机关对训诫认知较片面。

公安机关在实施训诫行为时，并未有统一的标准。然而，目前训诫行为的应用范围不断地得到拓宽，公安机关作出的训诫行为用以规范网络环境，规范社会公共秩序等。但是公安机关对于训诫范围却无清晰完整的认知，例如，实践中相似的违法情节，执法机关为达到不同的执法目的，对一部分采取训诫行为，对另一部分不采取处罚措施。

（三）专家学者研究较少。

专家学者的重视，是训诫行为完整统一法律规范的重要保障;也正是因为缺乏专家学者对该问题进行广泛关注与深入研究，立法机关在有关训诫行为的立法过程中缺少学理借鉴。

四、公安训诫实践的解决路径

目前，公安机关实施的多数训诫行为责令违法行为人不得再犯，对于轻微违法行为人有一定震慑作用，能有效地制止其违法行为，对于执法机关高效执法有重要实践价值，因此应当在一定程度上予以保留。由此，应采取一系列多角度解决措施，将公安训诫行为这一管理行为规范化、法律化，完善我国行政法律规范措施，提高执法机关执法公信力。

（一）国家权力机关应明确规定训诫行为的主体及适用范围。

首先，训诫行为作为行政行为，实施训诫行为的主体应当为国家行政机关的执法机关，即除法定机关有权予以变更或撤销外，行政行为一经正式成立，不得任意变更、撤销、废止并受其拘束的法律效力;若由除法律規定以外的主体实施该训诫行为，则构成主体违法，可予以救济。

其次，对于训诫行为的适用范围，目前法律无统一规范，仅在某些法律或地方性法规中稍有提及，由于训诫行为的可应用范围较广，采取概括式和否定式列举相结合的方式予以规定，对训诫行为的实施限制的同时，也利于训诫主体发挥自由裁量权。

（二）相关主体应完善行政训诫行为的形式程序。

程序公正在一定程度上为实体公正提供了保障，其价值追求在于效率和公正，这对公安机关实施训诫至关重要。主要包括：

1、完善相关听证制度。1996年的《行政处罚法》首次从国家层面对听证制度做了规定;越来越多的法律规定了听证制度这一程序。对当事人不利的决定必须听取当事人的意见，是建设法治社会的重要要求。相关的听证制度，就是当事人行使陈述权和申辩权的方式之一，它赋予当事人的进行申辩和提出意见的机会[7]。因此，相关主体应制定明确的法律法规，规定有关训诫行为的听证制度适用范围、听证参与人、听证时间期限、听证内容等，并将听证结果公开，实现听证的法律化、规范化。

2、规范各地训诫书的形式及内容。由于各地法律发展不均，由此地方法规也产生了较大的差异，此外，司法实践中并未对训诫书内容作出审查，导致各地训诫书内容参差不齐。因此应当规范训诫书的制作标准，明确依据的法律规定及法律事实，减少格式文本的使用。

（三）增强训诫行为各方当事人对训诫行为的认知。

1、训诫行为作为一种新兴行政行为，目前并未有相关法律法规予以全面概述，相关执法人员对有权实施训诫的情形认知有限。应对此类案件执法人员进行统一指导培训，要求其对于执行训诫行为形成合理合法的认识;并形成专门的监督机构对行政机关执法进行监督。

2、另一方面，加强公民对于训诫行为实施的了解。2020年3月，防疫期间一名乘客不戴口罩坐地铁该被派出所与地铁公司执法中队训诫的新闻被爆出[8]，在此情形下，加强公民对于训诫行为的认识十分重要且紧迫，各地应迅速落实相关政务公开内容，开放咨询窗口，让公民对于训诫行为内容、范围有充分的认识。

（四）保障训诫行为实施后对被训诫人权利的救济。

首先，虽然本文将训诫行为定义为行政事实行为，但并不意味着当权益受到侵害时，被训诫人无途径可以救济。根据相关规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。这里的"实际影响"笔者认为不仅应当包括法律上的影响还应包括事实上的影响。这种规范更符合当今社会“扩大受案范围，最大限度的保护当事人利益”的法律理念。

其次，目前审理案件时，法官会以行政事实行为对当事人权利义务不产生影响为由，拒绝审理案件。然而，行政审判的重点应当是行政行为本身的合法性而非是否确实对当事人权利义务产生实质影响;虽然行政训诫为行政指导行为，对当事人的权利义务不产生实质上的法律效果，但仍然会对当事人造成事实影响，其本身也存在是否具有合法性的问题，因此对于主体、内容及程序违法的行政训诫，应当要求行政主体给予救济。

综上所述，笔者认为，公安训诫具有可诉性，纳入行政诉讼受案范围是恰当的。此外，训诫行为中，因行政机关违法造成行政相对人相关权益受到侵害的，应当给予一定的行政赔偿。

五、结语

训诫行为的完善是我国立法体系得以全面的重要保障，是我国依法治国、依法行政全面落实的重要里程碑。目前，我国训诫行为还存在一些不足与实施困境，亟须修改完善。笔者希望通过该篇文章引发各界对该行为的关注，早日建立一个完备的公安训诫法律体系。

参考文献：

[1]高一飞.公安机关治安管理中训诫的规范性思考[J].中州学刊，2020（02）：48-52.

[2]杨解君.受罚性行为与行政处罚的判断及其适用——关于李文亮“训诫”案中的行为及相关争论问题的分析[J].行政法学研究，2020（06）：64-77.

[3]姬亚平.训诫的法律分析.微信公众号“西北公法学”2020年2月24日

[4]易明佳.论行政训诫行为的法律性质及其规制[J].宁夏党校学报，2020，22（05）：122-128.

[5]王锴.论行政事实行为的界定[J].法学家，2018（04）：51-65+192-193.

[6]莫于川.法治视野中的行政指导行为——论我国行政指导的合法性问题与法治化路径[J].现代法学，2004（03）：3-13.

[7]什么是听证？行政处罚法规定听证制度有什么意义？“中国人大网”.http//www.npc.gov.cn/npc/c2384/200204/1f34c7e31b24412b9310420205e60401.shtml.2002年4月18日

[8]韩雪. 防疫期间不戴口罩坐地铁该被训诫[N]. 北京日报，2020-03-25（014）.