基于新冠肺炎疫情的政府公共危机管理研究

摘要：2020年暴发的新冠肺炎疫情是考验政府应对和处置公共危机能力的一次大考。在对这次疫情的处置上，中国取得了显著成果，但也有待提升之处。在新的历史条件下，公共危机出现了一些新的特点，经历新冠肺炎疫情后，政府在如何处理公共危机上也有了新的认识，积累了大量宝贵经验。建立完善的危机管理体制机制，健全资源配套保障体系，是这次疫情处置给政府部门的一大启示。

关键词：公共危机；新冠肺炎疫情；政府危机管理

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1674-8883（2021）04-0071-03

公共危机指在社会运行过程中产生的，危及公共安全和正常秩序的危机事件，其具有突发性、不确定性、破坏性、社会性和扩散性等特点。政府处理公共危机的能力，是衡量政府治理能力的一项重要指标。新冠肺炎疫情作为一项重大公共卫生危机，给世界范围内的公共危机管理都提出了新的要求。政府运用科学合理的处置方式，建立防控危机的常态化体制机制，是提升政府危机管理效能的关键，也是一个国家危机治理能力和综合实力的重要体现。

一、公共危机的新特点

（一）公共性越来越强

随着社会的整体性和功能性越来越强，公共危机的爆发会对公共财产造成更大的损失，给公共安全带来更大的危害，对公共秩序的冲击强度也越来越大。以2020年的新冠肺炎疫情为例，在公共安全上，疫情的扩散和病毒的致命性使人民的生命安全受到了严重威胁；经济上，以2020年一季度新冠肺炎疫情最为严重的阶段为例，当时我国GDP同比降低6.8%，一季度人均消费同比下降8.2%，正常的生产生活秩序也受到较大冲击，企业停工停产，社会公共生活遭受了极为严重的冲击。

（二）危害的嚴重性进一步加强

随着公共危机影响的广度和深度增加，公共危机带来的危害也越来越大。其一，公共危机给社会带来了巨大的破坏力和影响力，波及范围更广，威胁性更强，严重的甚至导致政府管理失效。新冠肺炎疫情扰乱了原有的社会运行秩序，由于疫情的传播特点，长时间的居家隔离带来的社交障碍以及由此引发的社会心理问题和企业停工停产带来的失业问题等，都给人的精神造成了损害，造成的社会后果和影响极为突出。新冠肺炎疫情导致的社会不正常状态诱发的个人心理问题和违法犯罪事件，都对社会的正常运行和发展造成了较大的冲击。其二，公共危机的不可预见性和连续性使得对公共危机的处理更为困难。在危机产生初期，面对疫情的发生，人们的认知技术水平限制了他们对于疫情严重性的认识，这进一步增强了疫情对社会的破坏性。另外，除了给人民群众生命财产带来的巨大损失外，公共危机给人带来的精神上的伤害也值得社会关注。其三，危机的高度反复和不确定性使得人们无法对危机事态发展作出及时准确的判断，即使找到了暂时的应对方法，也很难避免危机的再次发生。

（三）公共危机的政治性越来越突出

对公共危机的处理是检验一个国家政府管理能力最有力的依据，是政府应急处置能力强弱的最直接表现。面对公共危机时，政府处理得好，那么对政府形象和公信力的提升就将有所助益；反之，如果处理不好，则会导致政府失去人民群众的信任，进一步加剧公共危机对社会的破坏，造成政府信任危机。随着全球化的不断发展，国与国在社会经济、公共环境等方面的联系不断加深，以及公共危机的发生更为多元化、复杂化，使得公共危机超越一国范畴，成为世界性危机的倾向越来越明显。新冠肺炎疫情的全球大流行表明，面对公共危机时，没有任何一个国家可以置身事外。面对疫情时的表现也成为衡量各国政府危机应对能力的标尺；反映在外交上，各国由于疫情处置能力不同而导致的差别，以及基于意识形态需要而表现出的外交论战也成为关系国家影响力和话语权的砝码，进一步凸显了全球公共危机给国际关系带来的冲击和影响。

二、新冠肺炎疫情中我国公共危机管理的进步

（一）政府公共危机处置速度显著提高

政府对公共危机的反应和处置速度于减小危机产生的危害有至关重要的作用。在疫情暴发后第一时间，我国即开展了医疗应急救援工作，全国各地共同支援武汉和湖北其他地区，政府协同与地方协同效率突出，同时还积极与国际卫生组织开展合作。在治疗指导上，我国第一时间派出中央指导组指导武汉疫情，充分发挥专家作用，并以极快的速度完成了火神山医院和雷神山医院的修建，积极主动的应对政策和严格的防控措施大大提高了疫情防控的效率。总之，我国对疫情处理采取的措施是迅速的、果断的、有效率的，常态化疫情防控体系机制的不断完善和健全也在总体上使人民正常的生产生活得到了有效保障。

（二）积极发挥科学技术和大数据的作用

在此次疫情的处置上，大数据分析和人工智能技术的应用为分析和判断疫情发展态势、追踪排查人员流动轨迹提供了极大便利。在进入疫情常态化防控阶段后，这种效率和作用也体现得更为明显。通过快速锁定传染源，切断传播途径，为各地及时准确地采取隔离防控措施提供了帮助，大大提高了疫情防控的效率和水平。在未来，科学技术的应用将为政府处置重大公共危机事件提供强有力的支撑和保障，将极大地改变传统的危机处置模式。

（三）应急处置管理更为科学规范

从这次疫情处置来看，中央充分认识到了科学的公共危机管理理念的重要性。在疫情的处置上，充分体现了科学的原则，在处置疫情中重视专家的直接参与，专家组的科学指导与应急处置队伍的协同，对迅速遏制疫情蔓延势头，稳定疫情形势起到了重要作用。在管理措施上，采取分步推进的管理方法，由疫情的防控向疫情防控和复工复产相结合转变，利用大数据职能工具，将疫情发生地域风险划分为高中低三档，并随疫情的监控不断进行动态实时调整，避免了“一刀切”的极端方式，通过科学的处置管理手段，使得疫情常态化防控和恢复社会秩序、复工复产、恢复正常社会生活得以同时进行，确保了人民生活和经济得到恢复和保障。

（四）社会监督和信息公开效率明显提高

新冠肺炎疫情期间，社会监督更为完善和及时，较早建立了从中央到地方的疫情防控日报制度，通过建立有效的网上监督举报平台，传统媒体和新媒体的互补结合以及对网络舆论和热点问题的及时回应，使疫情带来的信息不对称得到最大限度的平衡，人民群众关心的热点问题都能得到及时的回应和解决，有效避免了舆论的发酵和升级。

三、新冠肺炎疫情暴露出的公共危机管理问题

（一）公共危机的预警意识不足

公共危机的爆发是突然的，时间短，传播速度快，在一定范围和时间内极易失控。以新冠肺炎疫情所代表的公共卫生安全事件为例，公共卫生安全事件有较大概率造成范围失控，不论是SARS还是新冠肺炎，个别地方都存在侥幸心理，没有及时采取有效的应对措施，相关部门对早期的报告和预警重视不够，对疫情的危险程度没有充分的认识，导致错失遏制疫情蔓延的最佳时机。

（二）应急管理体制仍然存在漏洞

要建立健全应急管理体制机制，在制度层面最大限度地预防和减轻危机带来的危害是治本之策，然而此次疫情却暴露出了部分地方应急管理体制上存在的漏洞。危机发生时，一些地方并没有充分认识到危机发生所带来的潜在威胁，使得防疫错失最佳时机，这显示出部分地方政府在重大疫情管理体制方面存在问题，无法平衡局部与全局的利益冲突[1]。

（三）资源应急调配体系和监管机制不健全

医疗保障体系的欠缺是这次疫情暴露出的最大问题，疫情暴发突然、扩散蔓延较快、治疗技术空白、危害程度严重，导致原有国家资源配置出现局部性、暂时性、结构性失衡，这一失衡状态进一步蔓延为地区结构、产业结构、市场结构、企业结构在资源配置上的失衡。具体表现为，医疗资源包括医疗物资、医疗服务人才、医疗服务技术、城市交通服务、信息资源共享等严重不足，表明在传染病防控上仍然存在系统性的漏洞，资源的应急调配体系没有建立起来。在疫情物资的调配上，出现地方资源调配被拦截、被挪用，抗疫物资难以与疫区对接，甚至出现了抗疫物资通过非法渠道进入未接收病患的医疗机构甚至商家的现象。物资调配领域，一些机构存在官僚主义问题，基层社会联动机制表现出形式主义，临阵乏力，暴露出监管缺失、监督和管理机制不健全的漏洞。

（四）信息管理和舆论监管有待加强

信息披露的及时性和有效性是危机管理中的重要环节，处理得好就可以避免社会恐慌，最大限度地缓解网络谣言带来的社会舆情不稳定问题。尽管新冠肺炎疫情期间的信息披露相比SARS而言有了长足的进步，但在信息的管理上还是存在相当多的问题。首先是信息披露仍然不够及时，在疫情暴发之初，卫生部门没有引起足够的重视，地方政府麻痹大意，导致很多谣言和小道消息传播，公众对疫情信息的需求无法得到及时的满足，影响了初期抗疫的舆情效果。其次是信息的全面性不足。当下自媒体信息发展迅猛，微信短视频中的信息对民众的影响更为直接，且自媒体和主流媒体之间的信息标准不同，主流媒体发布的很多信息与民众的需求不符，使得民众对主流媒体信息的真实性存疑，对自媒体信息表现出更强的以来性，这给谣言的散布与传播提供了机会。最后是信息的权威性没有得到保障。信息的可信度得不到有效保障，信息不对称不平衡，直接影响了民众对地方政府的信任程度，这不可避免地对政府的公信力产生了影响。

四、新形势下突发性公共危机的应对措施

（一）完善危机预警和应急管理体系

公共危机的发生是不可能避免的，因此，从体制机制上构建完善的危机应急管理体系和制度才是预防和解决潜在危机的治本之策。从危机的发生预警到危机发生时和发生后的处置，从危机信息的收集分析和处理到化被动为主动的危机处理，都要以加强对危机的预防预警为前提，以建立应急垂直管理机制为重点，以强化危机处理能力和建设处置危机的权威机构和管理体制为核心，建立一整套完善的体制机制。以往的处置通常是在危机发生后才成立政府部门主导的临时性指挥机构，在危机来临之时，临时成立的机构不仅需要时间进行整合，而且危机发生的突然性会导致其很难做到及时快速的处理，并且一旦危机解除，临时机构也会自行解散，很难形成体系化的运作模式，在下一次危机到来时需要再次组织，这极大地提高了危机处置的成本[2]。因此，建立一整套从中央到地方垂直管理的公共危机管控体制机制十分重要。

（二）健全法律监督和监管机制

从整体上看，虽然我国已经制定和颁布了一些应对危机的法律法规，但政府的危机管理权仍然缺少明确的宪法授权，这就要求必须加快对危机管理的立法，对危机状态下的政府管理权责、危机状态的确认宣布和各种组织及公众的法律责任作出明确规定，制定出应对突发公共危机的一系列配套法律法规，完善公共危机管理法律法规体系，覆盖立法盲区，形成一整套科学合理、操作性强的公共危机管理法律体系，使公共危机管理有法可依[3]。还要加强监管力度，通过明确政府行使行政紧急措施的范围和边界、程序、条件等促使政府依法行政。

（三）实现政府与社会的良性互动

社会力量的参与对于解决公共危机有至关重要的作用，因此政府必须拓宽社会参与途径，形成全民动员、集体参与、共同应对的局面，发挥非政府组织的作用，弥补政府专业性不足的缺陷。要充分发挥社区组织和民间救援队伍的作用，强化民间救援队伍的建设，在社区层面组织人民群众开展应急训练，进一步提升居民的应急能力，使他们在遇到灾害时能够迅速进行自我救援，从而最大限度地减少危机带来的危害。政府还要做到信息的及时准确发布以及对信息的监管，畅通信息传递的渠道，这既能提高政府的公信力和透明度，又能避免谣言的出现，可以大大降低管控危机的成本，提升危机管控的效率。

（四）完善资源调配机制和物资储备体系

建立完善的配套资源调配机制可以最大限度地满足危机处置的需要，提升危机处置的效率。在危机发生时，要从制度层面保障危机处置的一系列物质需求，为危机处置提供强有力的人员、物质和制度支撑。要协同相关部门，健全统一的应急物资保障体系，遵循集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，形成一整套围绕危机处置的，集物资储备、危机预防、人员保障于一体的战略物资保障网络[4]，从而为危机处置提供足够强大的物质保障，进一步提高政府危机处置的效率和能力。

五、结语

2020年暴发的新冠肺炎疫情展现了新形势下公共危机的新特点，也暴露了公共危机管理体系不健全、信息管理不完善、地方政府危机管理意识不强等问题。公共危机具有很强的社会危害性，必须加以重视。针对目前公共危机管理存在的问题，必须采取有效措施，从体制机制上创新公共危机管理对策，在管理体系机制上完善公共危机管理预警和应急机制，强化危机风险评估，建立公共危机资源应急调配体系。在社会层面，要加强信息的传递，发挥社会组织的作用，加强媒体监督，充分动员社会力量加入公共危机管理。公共危机即是挑战，也是机遇，要不断强化公共危機管理的能力，加快改革步伐，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1] 孙海荣.重大疫情事件中政府危机管理能力研究：以SARS肺炎疫情和新冠（COVID-19）肺炎疫情对比分析[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2020，48（04）：17-28.

[2] 李维安，陈春花，张新民，等.面对重大突发公共卫生事件的治理机制建设与危机管理：“应对新冠肺炎疫情”专家笔谈[J].经济管理，2020，42（03）：5+8-20.

[3] 吴春华，温志强.公共危机管理与政府职能完善[J].河南社会科学，2005（03）：6-8+60.

[4] 徐泽春.政府公共危机管理能力提升[J].人民论坛，2016（05）：82-84.

作者简介：牛司原（1995—），男，河北唐山人，硕士在读，研究方向：当代中国政府与政治。