边境地区社会组织参与公共危机事件应急管理的思考

摘要：经济欠发达、应急管理基础设施建设不完备的边境地区，社会组织如何有效参与到公共危机事件应急管理中，是构建边境地区应急管理体系的重要研究内容。本文从阐述边境地区社会组织在应急管理中的功能作用出发，对比社会组织在应急管理中应当发挥的作用目标，发现边境地区社会组织在参与应急管理工作时存在社会组织自身能力不足、政府扶持力度不够及社会认可度不高等问题，这与构建国家应急管理体系的目标要求还存在一定差距。文章结合边境地区实际情况，从社会组织自身、政府及社会角度，提出一些思考及建议

关键词：应急管理 社会组织 公共危机事件 边境地区

一、边境地区社会组织在应急管理中的作用发挥

（一）应急管理中社会组织能够发挥的功能

社会组织在应急管理不同阶段能够发挥不同的功能作用，协同政府部门做好公共危机事件的应急管理工作，提高国家应急管理能力，更好地应对公共危机事件。在广泛搜集文献并结合实际情况后，本文将按照危机生命周期理论基础进行分析，将突发事件的应急管理分为事前预防、事中处置、事后恢复三个阶段，以对社会组织在参与应急管理中的作用发挥目标。

1.事前阶段

该阶段社会组织应当在专业志愿者储备、事前预测、风险评估工作等方面发挥重要作用，为制订应急管理预案充当“智囊团”。此外，在科、教、文、卫方面也应该发挥社会组织自身功能作用，例如灾害应急知识宣传教育，提高人民群众防灾减灾意识等。

2.事中阶段

在公共危机事件应急管理的“事中”，一是社会组织要能够提供具备一定技术能力的专业志愿者队伍，这些志愿者要能够在公共危机事件应对的各方面突发事件，将自身专业优势具体落实到救援、防控、基础设施建设等工作，积极配合政府医疗队伍参与救援活动;二是要发挥社会组织的资源整合优势，依法进行救援资金、物资的筹集、管理及运输调配等，以满足应急管理的需求。

3.事后阶段

这一阶段，社会组织能够为灾后重建工作提供技术支持，参与灾后隐患评估等工作，并且能够在事后重建的资金物资筹集、调配等方面发挥作用，保证灾后重建的物资需求，此外，社会组织还能够在灾后的教、文、卫方面的重建工作发挥主要作用，为灾后复工复产做出一定的贡献。

（二）社會组织在应急管理中实际发挥的功能作用

在理想状况下，社会组织在突发事件应急管理中能够发挥不可替代的功能作用，弥补政府部门在应急管理中的不足，使得我国公共突发事件的应急管理体系更加科学化、合理化。但实际情况是，受经济发展水平、社会组织自身能力状况等因素影响，社会组织在应急管理中往往难以发挥其原本应当承担的职责作用。从预防、处置、善后三个阶段分析云南省边境地区社会组织参与应急管理的现状如下：

1.事前预防阶段社会组织的参与现状

在公共危机预防阶段，社会组织本应积极搜集各种信息，关注社会异常现象，扮演好发现社会问题的“触角”。但由于云南省经济、政治、文化等方面发展相对落后，社会组织培育与发展存在着一些客观问题，社会组织自身能力有限，所拥有的专业能力很难参与公共危机事件的应急管理事前预警工作中，加之公共危机事件具有突发性及复杂性的特征，社会组织很难在危机预防方面产生实质作用。

2、事中处置阶段社会组织的参与现状

首先，在危机处置阶段，云南省边境地区，由于经济发展程度不高，基础社会建设不完全，除了救援物资、群众心理安抚等工作之外，如何从根本上解决边境地区应对突发公共危机事件才是关键。这要求专业型社会组织发挥自身能力专长，利用科学技术手段，弥补人力不足、基础应急管理的基础设施不完善等短板，切实解决边境地区应对公共危机突发事件工作中所面临的问题。但在实际情况下，云南省边境地区的应急管理工作前线，具备一定专业能力的科技类、医护类等专业社会组织数量较少，在实践中很难发挥实质作用。

此外，社会组织参与应急管理工作的实践过程中，存在着无效率、秩序乱等问题，例如基金会物资筹集后的管理、去向受到了群众的质疑，社会组织招募的志愿者专业素质不高等情况，社会组织的专业能力素质与目标相比差距较大，体现出了社会组织在参与应急管理中的短板问题。

3、事后恢复阶段社会组织的参与现状

在突发事件应急管理的“事后”阶段，边境地区社会组织在党和政府的领导下，能够在一定程度上参与到事后恢复阶段的工作中，推动社会复学、复工、复产。但对比应急管理初始、“事中”防控阶段而言，社会组织参与的数量有所减少，很多社会组织在疫情防控取得初步胜利后并“撤退”，对于疫情防控“事后”复工复产的参与积极度不够高涨，社会组织在此阶段存在作用发挥不持续的问题。

二、边境地区社会组织参与应急管理存在的问题及原因分析

（一）社会组织参自身能力建设不足

受地方经济、政治、文化等因素影响，边境地区社会组织的自身能力建设水平还远远无法满足应急管理中多元的公共服务需求，具体体现为：

1.存在“人”的问题

社会组织自身能力建设不足，关键要解决“人”的问题。目前边境地区，社会组织面临着几个关于“人”的难题：一是社会组织工作人员不足，一个专业人员往往要“身兼数职”，参与多个组织项目活动，很难做到专业人员参与专业问题;二是高层次技术人才储备不足，大量社会组织，特别是边境地区的社会组织，很难通过目前拥有的招募渠道，吸引高层次技术人才，这不利于社会组织的长远发展，也不利于社会组织参与应急管理的深度化转变;三是对于社会组织招募的参与公共危机事件的志愿者专业培训还不够，目前社会组织对志愿者的应急管理培训，多停留于医疗救护基础知识、服务意识等内容培训，不足以应对公共突发事件的复杂多变。

2.社会组织缺乏自制力

社会组织自身缺乏自制力，边境地区大多数社会组织仍缺乏内部规章制度以规范组织人员行为，在缺乏规章制度的情况下，往往会发生“逾矩”行为，使得社会组织的社会公信力受损。边境地区社会组织由于自身能力发展程度不高，大多都缺乏能够贯彻执行的内部规章制度，使得社会组织缺乏一定的自制力，在参与公共危机事件应急管理中常出现无效率、低效率与或是参与混乱、职责不清的情况。

3.社会组织缺乏独立性

社会组织缺乏独立性，体现为大部分的社会组织资金来源过于依赖政府扶助、开展活动过于依赖政府引导等等，尤其在社会组织发展程度不高的边境地区，一部分社会组织缺乏组织自身的独立开展活动、提供公共服务的能力，也使得社会组织难以承担应急管理中本应承担的功能与职责。

（二）政府对社会组织的培育力度还不够

1.培育不够，引导不足

当前，由于经济发展水平不高、科教发展水平低及社会基础设施建设不完善等因素，边境地区的社会组织自身发展也受到了一定程度的局限，需要政府部门的进一步引导与培育，尤其是社会组织参与应急管理的能力体系建设，需要政府部门采取多种措施引导其发展。

2.要加快政府职能转变

对于社会组织在应急管理中应当扮演什么样的角色，与政府部门的互动关系是怎么样的，都应当出台法律法规予以明晰。要加快政府职能的转变，在公共危机事件应急管理中，政府要明确应当管什么？应当放什么权？同样的，社会组织也要明确自身职责范围。只有这样，政府部门与社会组织的互动关系才能朝良好方面发展。

（三）社会认可度低

在我国，随着经济社会的日益发展，人民群众的思想观念也在不断发生变化，这也使得社会组织的认可度在逐渐提升，但相对于社会组织发展水平较高的国家而言，我国社会组织的社会公众认可度仍然较低，这体现为：高层次科技人才在就业时不愿选择社会组织，社会组织在应急管理中使用权力的认可度较小等。究其原因主要是两点：一是社会组织在参与应急管理时未被法律授予合法地位，其“权责关系”不明确，在参与突发事件应急管理中其合法权力未得到认可，造成一定程度的效力低下问题;二是在我国社会公民的公益慈善观念还有待加强，社会组织健康发展的社会氛围还需进一步形成。

（四）相关法律法规不完善

目前，我国关于社会组织参与应急管理相对应的法律法规，使得社会组织在参与应急管理时，对自身的职责关系、职责范围缺乏不清楚，造成参与过程中的秩序乱、无秩序等现象;其次是缺乏法律法规授予社会组织参与应急管理的法律地位，社会组织在应急管理中的合法权力往往不受认可，大大降低了社会组织参与应急管理的效率。

三、邊境地区社会组织有效参与应急管理的建议

（一）完善相关法律法规制度，规范社会组织行为

首先，应当完善社会组织参与应急管理的相关法律法规体系建设，用法律为社会组织赋予合法地位，保证社会组织参与应急管理的权力有效性，使边境地区社会组织参与应急管理能够合理有效展开;其次，要用法律法规明确应急管理中，社会组织的“权责关系”，以解决在应急管理中，政府部门与社会组织之间的责任不清、职责不明等情况，政府部门要明确自己该管什么？不该管什么？同样地，要使社会组织明晰自身职责范围，不乱用、滥用应急管理权力;再次，在社会组织参与应急管理的工作中，仍然存在部分社会组织无效参与，甚至违法参与的负面行为，使得社会组织的社会公信力受到了损伤，不利于构建科学、民主的国家应急管理体系。因此，对于此类社会组织行为，要用法律及相关规章制度予以约束、管制，使社会组织规范、合法地参与应急管理;最后，现实生活中云南边境地区存在大量的“僵尸组织”，这些社会组织不开展日常组织活动、不提供公共服务。对于这一类组织，政府部门应当尽快出台相应“清理”措施，保证社会组织参与应急管理的有效化。

（二）政府层面

1.加大财政支持力度，引导专业型社会组织发展

针对边境地区缺乏具备应急管理能力的专业型社会组织，政府层面需要加大对于该类型的社会组织的支持，一方面是对于专业型社会组织来说，活动经费来源的保证，一定程度上能够提高此类社会组织的自身能力发展建设，有利于专业型社会组织提高应急管理的公共服务能力;另一方面，政府加大对具备应急管理能力相关的专业型社会组织，能够引导市场上的社会组织加强自身能力建设，不断提高自身科技能力与服务水平，以达到财政支持的要求，在此情况下，不仅能够使大量社会组织自觉加强自身能力水平建设，也能在一定程度上推进社会组织有效参与公共危机事件的应急管理工作。

2.加大政策支持力度，发展社会组织“质”与“量”

在边境地区公共危机事件应急管理工作中，能够有效参与到应急管理中的社会组织较少。一方面，要增加社会组织的“数量”，通过政策支持、培育发展社会组织，保证有足够数量的社会组织能够参与到应急管理中，为政府部门分担一部分应急管理压力;另一方面，要提高社会组织的“质量”，政府部门应当通过制定各项政策，以满足应急管理中的社会需求为目标，引导社会组织发展方向，培育具备一定应急管理能力的专业型社会组织。保证“质与量”，是政府引导社会组织发展的要求，可以通过社会组织孵化器等方式来实现对社会组织的培育与发展。

3.增设应急管理相关的政府购买服务项目

对于经济相对欠发达的云南边境地区，增设应急管理相关类型的政府购买服务项目，一方面能够引导社会组织市场向专业化社会组织发展转变，促进该类型社会组织的蓬勃发展，另一方面也能增加社会组织参与应急管理的积极性，还能在一定程度上保证社会组织参与公共危机事件途径的丰富化，有利于形成与应急管理的专业型社会组织的良好发展氛围。

（二）社会组织层面

社会组织应当要提高自身能力建设与应急管理体系的需求相适应，通过组织人员、内部治理等相关措施，提高社会组织自身的应急管理能力，以此推进社会组织更好地参与到边境地区公共危机事件的应急管理中。

1.加强组织人员培训教育

在边境地区，受应急管理基础设施建设不完善等客观因素影响，公共危机突发事件的应急管理对专业救援人员、专家、社会组织人员等人力资源需求较大，因此，为了保证在边境地区突发公共危机事件时，应急管理工作能够顺利开展，社会组织要对志愿者、组织人员进行基础的、必要的应急管理知识培训，让志愿者、组织成员能够掌握一定的应急管理知识储备，在突发事件来临时，能够迅速投入到公共危机事件的应急管理之中。

2.加强专业人才引進力度，创新社会组织参与应急管理的内容及方式

“科学技术是第一生产力”，对于社会组织来说，加强组织科技创新能力，提高组织科技能力及相关技术水平，是社会组织能否有效参与应急管理的关键。要进一步提高自身能力，首先，要转变社会组织参与应急管理的方式，在科学技术、新型技术等方面多做内容，利用科学技术改变目前社会组织“浅层次”参与应急管理应用社会组织的现状;其次，要吸引更多高层次科技人才进入社会组织，实现社会组织为人才提供平台，人才为社会组织提高动力与活力的双向互动，切实解决社会组织自身能力低的短板问题。在社会组织发展较为落后的边境地区，科技力量带动社会组织发展尤为重要。

3.健全社会组织内部规章制度，规范社会组织行为

无规矩不成方圆，社会组织要尽快完善组织内部规章制度，确定组织使命，明确组织成员的职责范围、工作内容及惩奖制度，明晰组织活动的目的、内容等等，对组织成员、组织部门的行为作出明确规定，利用规则约束社会组织行为，提高社会组织参与应急管理的规范化。此外，要充分发挥社会组织党组织的引领作用，用社会组织党组织规范社会组织行为，使其行为更加科学化、民主化。

（三）社会层面

1.提高社会组织认可度

随着经济社会的不断发展，我国社会公众对社会组织参与应急管理的认可度也不断提高。但相较于社会组织发展水平较高的国外社会来说，我国社会组织的公众认可度仍然较低，不利于社会组织参与应急管理的有效展开。这就需要在社会上培育广大群众的慈善、公益意识，可以先从受过高等教育的大学生群体，或是“为人民服务”的党员出发，形成全民积极参与慈善公益事业，人人认可社会组织应急管理能力的良好社会氛围，从根本上解决社会组织的社会认可度问题。

2.做好社会宣传工作

社会组织的宣传工作，就要做好社会组织参与渠道的宣传工作，使更多的社会组织参与到应急管理之中，相当于变相引入“竞争机制”，能够使更有能力、更加适合的社会组织参与到相应的应急管理领域，使公共危机事件应急管理更加科学化、有效化，而“竞争机制”的引入也能反向促进社会组织不断加强自身能力建设以满足应急管理的需求，形成良好的互动关系，使社会组织能够更加科学、合理地参与应急管理中。

参考文献：

[1]钟开斌.螺旋式上升：“国家应急管理体系”概念的演变与发展[J].中国行政管理，2021，（05）：122-129.

[2]侯爽靓，陈树文.治理效能视角下对疫情灾害防治中社区治理的研究[J].领导科学论坛，2020，（19）：24-36.

[3]梁虹.充分发挥社会组织在应急管理体系建设中的作用——以深圳市应急管理学会为例[J].学会，2020，（07）：44-48.

[4]马小飞，部娜.社会组织在灾害应急管理中作用发挥研究[J].发展，2016，（10）：63-64.

作者简介：

周华杨（1996—）男，云南临沧人，云南财经大学财政与公共管理学院行政管理专业研究生，研究方向：行政管理。