百强县之首的财政密码

彭艳秋

昆山连续多年在百强县榜单上“霸榜”，同样，昆山的财政收入也是连续多年居全国县级市首位。

2020年，昆山完成一般公共预算收入428亿元，同比增长5.1%，收入总量、增量继续保持江苏全省县（市）第一，超过盐城、泰州、扬州、镇江、淮安、连云港、宿迁等同省的地级市。从全国区县的角度，只有杭州余杭区超过昆山。

这座外资加制造业特色的城市，疫情之下，一度被人们认为将遭遇严峻挑战，却逆势突围。

年初，财政部部长刘昆在全国财政工作会议上如此描述2020年财政困难的程度：2020年财政工作面临的困难之多、挑战之大，是多年未有的。疫情暴发蔓延时，全国财政收入大幅下滑，收支矛盾异常突出，地方财政运转尤为困难。

面对疫情的“压力测试”，昆山的表现不俗。

行走在昆山的综合保税区，你会惊异于这竟然是在一个县级市里。晨丰路两旁集聚着精密部件公司、电子科技公司，矮楼和绿化的模样像另外一个张江集电港。

昆山政府干部常说，“以服务的无极限，换来企业发展的最如意。”2020年，昆山市实现新增减税降费超110亿元，兑现产业、人才、科创专项资金超20亿元，对冲企业经营困难；在全省率先推出取消政府采购投标保证金等11项举措……

应对疫情这种外部风险，昆山有一套。除了“昆企复工规程”，昆山还为企业梳理绘制了产业链的“树状图”。一个例子是，围绕纬创复工复产，昆山市工信局梳理了供应商树状图。“复工就业包机”昆山也没落下，144名务工人员“点对点”送至丘钛微电子科技有限公司。主导产业的恢复发展起了保稳的关键作用。

在营商环境百强县的榜单上，昆山连续三年第一。

“十三五”收官之时，昆山的工业产值历史性地迈上了万亿元新台阶。工业总产值反映的是一定时间内工业生产的总规模和总水平。从显示经济活力的工业用电量指标已连续保持同比正增长来看，过去的一年，昆山经济运行逐渐稳中向好。

除了经济基本盘和工业规模，昆山的财政，也是建立在经济结构转换的基础之上的。过去五年，昆山外贸依存度下降了11.9个百分点。

近些年，昆山在稳住外贸基本盘之下，经济呈现出转变。

因台资而兴、因IT业而兴的昆山，2006年就开始实施一轮被称为“低转高”的转型实践。由电子信息产业“一业独大”向新兴产业、服务经济发展转变；由加工贸易“一贸独大”向多种贸易并存转变。光电、装备制造、小核酸等特色产业悄然成长为昆山新的经济增长点。

内资企业也开始发力，一些本土企业崛起和成功上市。2020年是昆山企业上市融资的大年，新增上市企业8家、过会企业3家，创历年新高。截至博俊科技上市，累计上市挂牌企业已达125家。

这些转变，帮助了昆山承压。“压力测试”后，一些企业再度投资或增资昆山。2020年，新增注册外资38.5亿美元，实际使用外资10.5亿美元。新引进投资额超3000万美元的项目23个，欧美日韩项目80个，工业投资、新兴产业投资分别增长16.9%和20.8%。

一稳存量，一拓增量。稳存量，即减税降费等系列举措，如支持中小企业共渡难关15条等一系列惠企暖企政策举措，来帮助企业纾困解难；拓增量即优化营商环境，持续招商、项目建设。

在经济快速复苏下，财政的平稳和增长也是题中之义。

40年，昆山由一个财政收入“小个子”转变为“大块头”，这背后是昆山从一个农业县发展为经济大市，为财政收入跨越发展打下的基础。

1984年，为世人津津乐道的全国首个“自费”经济技术开发区，落户了江苏省第一家中外合资企业苏旺你。这一年，昆山实现财政收入6419万元。昆山经济技术开发区的设立，拉开了财政收入快速增长的序幕。

90年代以来，昆山招商引资成绩显著，跨国企业来此落地生根。“精准、高效、贴心、创新”的“昆山服务”下，加上背靠上海的地理位置承接上海产业溢出，昆山迅速崛起。

“七五”期间，昆山进入快速发展期，财政收入增长迅速。1987年财政收入首破亿元。1992年，昆山开发区被国务院批准列入国家开发区序列，昆山经济社会事业发展进入一个新的阶段，财政收入也随之水涨船高，当年实现收入 16772万元。

2008年，昆山地方一般公共预算收入破百亿元，达到115.7亿元；2011年，一般公共预算收入首破200亿元；2016年，破三百亿元大关；3年时间，就又迈上400亿元新台阶。

昆山无疑是从开放型经济中获益最大的城市之一。多年稳坐“中国百强县之首”。昆山对外资的吸引力甚至让上海感受到过压力。

通过和江阴的对比，可以更深入地理解地方财政的肌理。2020年，昆山GDP是4276亿，比江阴的4113亿高出163亿，相差不算大，GDP体量接近。

据历史资料，1978年改革开放之初，昆山财政收入不足1亿元，仅为江阴的39%。2002年上升到92%。2005年前后，基本追平。而到了2019年，江阴与昆山相比，GDP相差44亿元，一般预算收入却少150亿，比2018年的134亿差距更大。2020年，差距进一步拉大：一般预算收入江阴少了约168亿。

一般情况下，第一产业对税收的贡献度要低于第二产业和第三产业，随着产业结构的优化升级，经济创造税收的能力亦随之提高。江阴2020年三次产业比例调整为0.9%∶50.9%∶48.2%，昆山 0.7%∶50.3%∶49.0%，两者相差无几。

那么，是什么导致的昆山与江阴的财政收入差距呢？

影响财政收入的因素很多，尤为重要的是当地经济发展水平。经济发展水平对财政收入的影响是基础性的，二者是根与叶、源与流的关系。但经济发展水平之外，还有分配政策等更为复杂的因素。

对于这个问题，复旦大学经济学院教授孙琳对南风窗记者表示，“这里面的因素确实很多，大多区域间经济增长与财政收入增长产生差异的原因，可能在于第三产业、房地产业涉及的财政收入差异，以及该区域股份公司所涉及的财政收入差异。”

而抽丝剥茧对比昆山和江阴的一般公共预算收入，也能印证。

两市非税收入相差不大，差别主要在于税收收入。按照中国现行的财税制度，消费税、关税等收入充足和稳定的税种上缴中央，地方政府的税收主要来自增值税、所得税的分成及与房地产相关税种。以此税制，工商业、地产业发达的城市，其地方政府一般会有强大财力。

以2019年为例，从两市的一般公共预算收入决算表可以看到，昆山市的增值税比江阴多48亿。由于城市维护建设税是在增值税和消费税基础上征收的税种，昆山也因此成为多的那一个，多出8亿左右。企业所得税的计算数额则多出约27亿。

江阴与昆山在人口数量、人均收入上相差不大，因此个税差异不大；剩下的数额缺口就在房地产相关税费，包括房产税、土地增值税及契税等，这三者总和之下，比江阴多出65亿。昆山接壤上海，根据中国房价行情网的数据，昆山房产均价高于江阴，成交量也远高于江阴。这影响了契税和房产税的征收数额。而土地增值税的高低与“增值额”有关，“增值额”除了与扣除项目有关联之外，最主要的与纳税人转让房地产所取得的收入有关。

由此可知，昆山多出来的税，主要是因为企业的附加值或利润较高，以及房地产行业涉及的税收收入较多。

就财政质量这个指标而言，2017年，昆山税收收入占财政收入比重突破90%，在取消政府性基金，取消、停征多项涉企收费情况下，非税收入下降明显，税收作为财政收入主渠道的作用更加明显。2020年昆山一般公共预算收入中，税收比重与上年相比降低3.4个百分点，为87.2%。

“省管县”的财政奥秘

昆山的“省管县”体制也是决定财政的变量之一。

在“省管市”“市管县”的体系下，地级市与县级市争夺资源、项目，财政“雁过拔毛”，成地、县之间主要矛盾。尽管不能由此将基层财政困难都归结到市管县体制的头上，但确实是其中一个原因。

一位贵州的基层干部告诉南风窗记者，“贵州现在有些地方财政紧张。”他感叹道，“有意思的一点是，拖欠工资的很多是县区一级及以下的，地市一级的比较少，下面区县的绩效、奖金，很多年没见了。不仅是公务员，基层很多工程项目，拖多年都没钱。”

江苏省直管县财政体制改革始于2007年，当年纳入名单的共有52个县。2011年，江苏省确立了昆山、泰兴和沭阳作为省直管县的试点县。

“省管县”是自上而下的放权过程，也是对分税制改革以来导致的县级财政事权与财权脱节的一种矫正。通过省、市、县三级之间财权和事權的重新配置，实现县级财政的回归及“事权”“财权”的匹配。

浙江是我国“省直管县”财政管理体制的开拓者。浙江省级的财力一直比较强，这是实施省管县的一个基础，并且其经济特色是从家庭工业和乡镇企业开始发展起来的，县域经济的实力相对强大。在这种情况下，实行省直管县，并下放管理权限是符合省情的合理选择。浙江坚持着省管县的实践是顶着巨大压力和质疑进行的。省管县最大的好处就是省里能够集中更多的资金办大事，能够更好地支持县域经济发展。

江苏对昆山等三县市的省直管，也是在市管县体制的缺陷逐渐显现，甚至出现 “小马拉大车”的现象后，进行的尝试。

“省直管县”不“包治百病”。对比经济体量接近的县市，浙江大部分百强县的财政收入确实高出一大截。从江苏的另外两个省直管县的财政情况看，2020年泰兴市一般公共预算收入高于GDP更高的如皋、启东、海安、丹阳等县级市，在地方公共财政收入全国百强县（市）的排名较2015年前移30位，有大幅度提升。而沭阳县的财政收入近年却呈现了异常波动，2016年实现一般公共预算收入71.75亿元，到2020年已倒退回51亿。尽管背后有着地方社会经济层面更为复杂的因素，但也能看出，推行“省直管县”是一项系统工程，不是一蹴而就更不是“直管”了就上了保险锁。

在如今的形势下，财政状况都是相对的。事实上，近两年，受大规模减税降费以及中美贸易摩擦等因素叠加影响，昆山也面临财政收入的增速放缓和收支矛盾。

“昆山的财政收入不少，但是需要花钱的地方更多。我们要打好‘铁算盘’，把该花的钱花好，花在刀刃上”，昆山市财政相关工作的领导曾公开表示。“更好地满足人民群众对美好生活的向往，推动社会民生公平普惠、高位均衡是财政工作的导向。”