刑事附带民事公益诉讼诉前公告程序的研究

胡文轩 吴乾坤

摘要：诉前公告程序对刑事附带民事公益诉讼而言具有特殊意义，它不仅是对民事诉讼结构的保护和对民事公益诉讼适格起诉主体的尊重，而且也是对司法资源的有效节省与合理使用。人民检察院如何理解与履行诉前公告程序，需要从其法律监督职能出发。只有充分发挥人民检察院的法律监督职能，才能使得诉前公告程序不至于流于形式，实现督促起诉与支持起诉，从而发挥其应有的作用。这样刑事附带民事公益诉讼的办案质量与效率才能有效提升。

关键词：刑事附带民事公益诉讼;诉前公告程序;人民检察院;法律监督

一、诉前公告程序概述

（一）诉前公告程序的含义

督促起诉是指人民检察院在公告期间不仅要公告侵犯社会公共利益的侵权行为，而且要监督并敦促法律规定的具有起诉权的适格主体提起诉讼，避免其怠于行使法律赋予其维护社会公共利益的权利与义务。而支持起诉是指，在其他适格公益主体提起诉讼后，人民检察院可以支持此类起诉主体向人民法院起诉。但是关于督促起诉与支持起诉在我国法律中规定的还是较为原则，缺乏具体规定。

根据《解释》第二条，督促适格主体提起公益诉讼是人民检察院应尽之责。由于该条款列于一般规定之中，所以刑事附带民事公益诉讼的诉前公告也应当包含督促之意。人民检察院在进行诉前公告的同时，也应当督促适格诉讼主体行使公益诉权，提起诉讼。所以，刑事附带民事诉讼的诉前公告程序也应符合督促起诉这一原则。

关于支持起诉，我国法律只是对此進行原则性的概括，在理论界各家观点不一，而在实务界人民检察院对支持起诉的实现方式上却较为一致。人民检察院在支持起诉的实现方式上主要是提供法律咨询或者物质帮助。但是这在实践中对原告主体所产生的帮助较为不明，在一定承担上甚至属于形式意义上的帮助。

诉前公告程序是人民检察院在生态保护和食药安全领域提起民事公益诉讼的前置条件。这意味着，人民检察院不能直接起诉而是需要满足两种条件才行。其一，法定公告期限届满，我国目前规定期限为三十日。其二，法律规定的义务组织或者机关对公告的公益侵权行为未提起诉讼。这一规定既是对适格起诉主体的支持，也是对社会公共利益最后的维护措施。

（二）刑事附带民事公益诉讼诉前公告程序的意义

在刑附民公中，坚持诉前公告程序有其特殊的意义。刑附民公通过将案件事实相同的刑事案件与民事公益案件合并审理，从而提高诉讼效益。虽然诉前公告程序看似并不符合这一价值追求，但实际上正确履行诉前公告能够在真正意义上实现效益价值。

刑附民公在本质上仍旧属于刑事附带民事诉讼，因此该类诉讼兼具刑事和民事双重属性。虽然法律规定，社会公益组织与人民检察院对于公益诉讼都有起诉权。但是二者在权利位序上是有次序之差的，人民检察院的公益诉权是属于低位阶，必须保持其应有的谦抑性。因此，人民检察院履行诉前公告程序对刑诉附带民事公益诉讼而言，不仅是对其他适格起诉主体的尊重，也是遵守上位法的必然要求。而公益组织社会治理能力的提高，也与后续支持起诉的规定密切相关。

人民检察院在提起刑附民公案件前履行公告程序，是对司法资源的合理使用和有效节省。诉前公告能够让社会公益组织及时了解有关信息，参与解决问题。此时，社会公益组织可以通过与侵权主体达成和解、调解等非诉途径解决问题，从而避免诉累、节约司法资源。另一方面，在社会公益组织作为原告情况下，人民检察院就不必特意作为主角下场，这样自然也就节省了检察机关的办案资源。即使公告不能得到社会公益组织的响应，也能在一定程度上引起社会关注形成社会监督。这样通过多种监督方式，引导各种社会力量的介入，将有助于实现社会治理，一旦通过其他方式解决赔偿问题也就无需司法机关介入，而减少司法资源消耗。

二、刑事附带民事公益诉讼诉前公告程序中人民检察院的定位

在明确诉前公告程序对于刑附民公的意义后，人民检察院作为实施公告行为的主体需要厘清其在不同阶段的主要任务，以达到设置诉前公告程序的目的。《解释》强调，人民检察院在办理公益诉讼案件的过程中要充分行使宪法赋予其的法律监督权利。所以，在刑附民公中，也应当以此为指导，切实履行法律监督的职责。根据诉前公告的不同阶段，在法律监督的基础之上，人民检察院调整工作侧重实现诉前公告程序的应有作用。

（一）公告前收集证据

根据《解释》规定，刑附民公的案件类型限于生态保护和食药安全这两个特定领域。此类案件与其他普通民事侵权案件相比，因为涉及科学技术的运用、损害结果的推迟发生以及原被告经济实力的影响，从而大幅度的增加了取证难度。所以为了维护社会公共利益，作为国家机关的人民检察院在一定程度上应当承担相应的责任。人民检察院应当在公告前积极主动的收集证据，为后续的支持起诉提供实质帮助，或者为后续的自行起诉做好充分准备。

此类案件的科学鉴定往往涉及生物、化学、环境、材料等诸多学科。而这类科学鉴定往往需要高额的鉴定成本、漫长的鉴定周期。因此人民检察院作为国家机关在经济上能够得到国家支持，相对于社会公益组织而言，更能承担这一鉴定费用。另外，从公告前到公告得到应答这段时间较长，也能充分利用这段时间提早进行科学鉴定，为后续举证做到充足准备。

另外，此类案件往往与公司、企业等组织经济发展有关，因而作为非营利性的社会公益组织在经济实力上往往是逊色与此类营利性组织。由于科学鉴定需要高额费用，以及其他证据数量较大，所以诉讼成本较高。社会公益性质组织对此类侵权行为往往是有心无力，无法有效维护社会公共利益。而人民检察院无论是在经济实力上还是在鉴定技术上，都是社会公益组织望尘莫及无法比拟的。因此，就维护公共利益而言，人民检察院有必要积极主动的承担证据收集的责任。

（二）公告中督促起诉

前文提到，诉前公告程序的本质实际上是一种督促程序，为了避免公告流于形式，保持司法谦抑，人民检察院在公告期间应当同时积极履行督促职责。人民检察院应当及时督促适格主体提起诉讼，加强社会公益组织的诉讼担当。

由于允许刑附民公案件范围限于生态保护和食药安全领域，现有法律已经明确规定了负有起诉责任的机关或组织。此时如果只是简单的公告，可能会导致这些有责组织相互推诿，最终仍然是由人民检察院提起附带民事诉讼，长此以往就会导致公告制度彻底成为形式。检察院积极督促有助于社会公益组织能够跨地区起诉，充分发挥这些社会组织的社会治理潜力。这样也能减少相关社会组织对公益保护心有余而力不足的情况发生，同时积极督促也是避免此类社会组织懈怠行使法律赋予其的公益诉权，而人民检察院也不会陷入公告无人应答的窘况。

（三）公告后支持起訴与提起诉讼

公诉机关履行诉前公告程序后，无非是两种情况。一种是社会公益组织响应拟提起诉讼，另一种是公告期满无社会公益组织响应自行起诉。对于社会公益组织响应提起诉讼的情况，人民检察院应当提供诉讼支持。而人民检察院自行起诉则应当注意人民检察院内部公诉部门与民行部门的协调。

人民检察院支持起诉，在我国法律中是一种较为原则性的规定，其理论内涵是国家权力对私权的渗透。《民事诉讼法》规定，公诉机关只有在为了维护社会公共利益情形下，才能支持起诉。目前，实践中人民检察院支持起诉的方式往往都是提供法律咨询，少数人民检察院还会提供物质支持。笔者认为，既然人民检察院也是提起民事公益诉讼的适格主体之一，为什么人民检察院不能提供更多实质性的帮助支持起诉。在以事实为依据、以法律为准绳的前提下，人民检察院可以为原告提供证据支持。这是有效维护社会公共利益必然要求。

人民检察院自行起诉，应当注意公诉部门与办理公益诉讼部门的协调，做好刑事证据转化为民事证据的衔接。由于证明责任上，刑事诉讼和民事诉讼要求不同，且刑事责任证明相较而言更加严密，所以某些无法用于刑事责任证明的证据却可以应用于民事诉讼证明之中，这是对侦查部门证据收集的充分运用。这也是公诉部门在证据收集的方向上以及证据证明力上与民事公益诉讼所需收集的证据存在差异的根本原因。因此，办理公益诉讼部门应当与公诉部门及时沟通，了解案件情况。同时，根据已收集的刑事证据，调整公益诉讼证据收集方向与侧重，实事求是还原案件真相。

三、制度现状与展望

（一）诉前公告程序不必局限于审查起诉阶段

此前，有学者认为，刑附民公中坚持诉前公告程序将会导致审查起诉期延长，甚至超过最长审查起诉期而使得民事公益诉讼只能另行起诉。笔者认为，之所以会出现这种观点，是因为大家没有充分认识人民检察院的法律监督职能。公诉机关作为唯一一个贯穿刑事诉讼过程始终的机关，其监督职能从立案监督开始到执行监督结束。那么，我们为什么将诉前公告程序局限的置于刑事案件审查起诉过程中。实际上，只要人民检察院取证符合民事起诉要求，人民检察院便可以进行诉前程序。此后，无论是公益组织响应拟提起诉讼，还是公告期满无人响应人民检察院自行起诉，都可以待所附的刑事诉讼进入起诉阶段一并提起诉讼。

（二）办理公益诉讼部门提前介入证据收集

前文提到，人民检察院在办理涉及民事公益诉讼的刑事案件的过程中，办理公益诉讼部门应当积极与公诉部门沟通把握证据收集的方向与程度。人民检察院公诉部门刑事案件中部分证据与办理公益诉讼部门共享。办理公益诉讼部门可以藉此直接使用或者以此为方向，收集被告的侵权行为、主观过错、造成的实际损害等承担侵权赔偿责任必备的证据。

（三）探索刑事附带民事公益诉讼案件办理新模式

为了加强刑附民公的办案效率，为了将诉前公告程序实际发挥作用，可以尝试将刑事部分与民事公益部分交由同一部门负责办理。同时，在证据收集上，公安机关可以在收集刑事证据的同时，进一步收集民事公益证据。这样，在诉前公告后无论人民检察院是自行起诉还是支持起诉，都能为证据收集带来极大的便利。另外，办案部门合一，由同一部门负责刑事与民事公益部分，不仅能够节省检察院的办案资源，而且在办案效果上也能明显提升。

结语

刑附民公目前规定尚不具体，但我国法律已明确了需要运用的原则。因而在探索刑附民公具体制度的过程中，要积极联系相关原则与其他具体制度，以此确定刑附民公中相关规则的适用。正如刑附民公的诉前公告程序，需要结合人民检察院的法律监督职能、督促起诉原则、支持起诉原则等理解适用。

人民检察院在诉前公告程序的履行上，理应根据不同阶段调整工作侧重。在发现危害社会公共利益的犯罪行为后，人民检察院要积极收集附民诉讼相关证据。而在诉前公告程序条件成熟后，在进行公告期间，要积极寻找公益诉权具有优先性的法定起诉主体提起刑附民公，而不是消极等待公告期届满。在公告程序完成后，人民检察院将面对支持起诉或者自行起诉两种情况。对于支持起诉，人民检察院应当在证据收集上对适格公益组织提供有效支持，这是作为社会公共利益维护者的应有之义。而对于自行起诉，人民检察院内部公诉部门和公益诉讼部门应当沟通协调，高效运用检察资源，为后续起诉奠定坚实基础。

刑附民公作为新的诉讼类型，在制度发展上尚有很多不足。但通过对人民检察院法律监督职能的理解，诉前公告程序却有很多完善的方向。诉前公告开始的阶段，并不必须局限于公诉部门审查起诉阶段，毕竟公告不等于起诉，公益起诉完全可以延后与刑事部分一并审理。人民检察院负责公益诉讼的部门在证据收集上，完全可以和侦查机关以及公诉部门联合办案，不必被动等待公告期满。甚至，为了提高检察院办理刑附民公的效益，完全是可以将刑事与民事部分一并交由同一部门办理。笔者认为此类设想以人民检察院作为国家法律监督机关的法律地位为基础，具有一定的合法性与合理性。

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