《预算管理一体化规范》解读

陈凤红

摘要：财政部印发《关于预算管理一体化规范（试行）》原则、意义、内容，预算与绩效管理一体化。

关键词：政府预算;部门预算

一、预算一体化实施背景及意义

为深入贯彻《预算法》和《预算法实施条例》，深化预算制度改革，加快建立现代预算制度，2020年3月初，财政部印发《预算管理一体化规范》，对财政业务提出规范性要求。《预算管理一体化规范》对预算管理一体化的定义是：以统一预算管理规则为核心，以预算管理一体化系统为主要载体，将统一的管理规则嵌入信息系统，提高项目储备、预算编审、预算调整和调剂、资金支付、会计核算、决算和报告等工作的标准化、自动化水平，实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，保证各级预算管理规范高效。预算管理一体化是全面深化预算制度改革的重要突破口，抓住了预算管理的薄弱环节和症结所在，一体化系统建设的顺利推进必将对今后财政预算工作产生重要而深远的影响。

财政部要求预算一体化要全面综合、规范统一、公開透明、标准科学、约束有力、分步实施。2020年3月16日，财政部印发《关于预算管理一体化规范（试行）实施有关事项的通知》，确定河北、大连、黑龙江、贵州、海南、青海6个地区作为《规范》先行实施试点地区，其他各省要在2021年5月底前实现一体化系统上线运行，并与国家系统对接要求。建立统一的预算管理一体化系统，不仅是财政信息系统的升级再造，更是预算管理制度改革的又一次深化，有利于实现财政资金全生命周期，实现资金跨层级流动的动态跟踪;有利于实施全面的预算绩效管理，为建立核心绩效指标和标准体系并强化绩效结果运用奠定了基础;有利于解决系统分散建设造成的业务规范不统一、技术标准不兼容问题，实现财政信息化一盘棋发展;有利于发挥财政大数据在财政管理、政策完善、决策优化、风险预警等方面的积极作用，不断提升财政管理规范化、资金监管精准化、辅助决策科学化、财政信息化集约化水平。

二、预算一体化内容、任务

预算一体化一共可以概括为五个方面的一体化，一是实现了政府预算管理一体化：实现逐级汇总编制真实、完整的全国预算，动态实时反映全国预算资源的分配、拨付、使用情况，并对非财力性转移支付项目跟踪问效;各部门预算管理一体化：二是各部门及所属单位依法依规将取得的各类收入及其安排的支出纳入部门和单位预算，执行统一的预算管理制度;三是预算全过程管理一体化：强化顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制，预算执行结果及形成资产情况作用于以后年度预算编制，形成预算全过程的管理闭环;四是项目生命周期管理一体化和预算数据管理一体化：对预算项目全生命周期实施管理，更好地统筹年度预算各类资源和未来财政收支，增强中期财政规划对年度预算的约束，加强跨年度预算平衡;五是全国预算数据管理的一体化。实现各级预算数据生产和对接传输的标准化，在此基础上推动部门和单位预算信息与财政部门共享，以及全国各级预算数据的集中管理。完成一体化建设任务包括：（1）项目库与预算项目生命周期机制，2000年中央启动部门预算改革，逐步确立项目支出预算改革基本思路，项目库的概念、管理理念和要求被提出逐步明确。在改革的过程中，财政部明确要求项目支出预算要实行项目库管理。2012年党的十八大和2013年党的十八届三中全会以来，随着深化预算改革一系列新政策的出台，项目库在预算管理中的定位越来越清晰，重要性越来越凸显。建立完善的项目库是预算的重要基础，规范项目库是解决预算管理问题的关键措施。（2）建立统一的财政预算要素管理机制。包括预算支出标准、支出标准的分类、政府收支分类科目，和统一的会计科目。例如基础信息：根据预算管理的要求所形成的预算管理对象或者管理要素，是按照标准化、规范性、一致性、完整性要求完成的（3）建立上下级政府间预算管理衔接制度。（4）建立政府预算、部门预算、单位预算衔接机制。（5）建立预算指标帐管理机制。支出指标有关管理文件参考《中央财政本级支出预算指标管理办法》（财办预【2007】12号）。（6）建立国库集中支付管理制度。预算一体化制度下国库集中支付制度包括账户管理、指标要素、收入与支出的预算执行、转移支付、预算执行动态监控、预算执行报表应用、会计核算、决算和报告。（7）建立资金结转结余预算管理机制。结转资金是指预算未全部执行或者未执行，下年需要按原用途继续使用的预算资金。结余资金是指项目实施周期已经结束，项目目标完成或者提前终止，尚未列支的项目支出预算资金;因项目实施计划调整，不需要继续指出的预算资金;预算批复后连续两年未用完的预算资金。预算年度结束后，各部门、各单位对财政结转结余资金进行清理，对形成结转结余的原因进行分析说明，并报财政部门。财政部门对财政结转结余资金进行确认，对结余资金收回财政统一管理。（8）建立单位资金管理机制。（9）建立预算管理与资产管理的衔接机制。管理流程：财政部将设置资产卡片标准格式和信息，地方财政按照标准格式开展资产管理;单位和资产管理部门维护相关信息，全面反映资产配置、使用、变动情况。（10）建立预算管理与债务管理的机制。财政部将填列各省地方政府债务限额信息;省级政府部门填列经省级政府批准的本级、市县地方政府债务限额;市县财政部门接收债务转贷信息并维护转贷金额等信息。

按照财政部业务规范和技术标准，预算管理一体化逐步整合单位会计核算系统，衔接预算管理、预算执行模块，连通资产管理系统以及部门决算、财务报告等报告系统。市县政府预算、部门预算、单位预算执行结果的有机统一，保障决算报告的真实性和准确性，进一步提高单位财务管理的透明度。决算和财报的相关数据有一体化系统自动从预算指标账、财政总会计账、单位会计账、基础信息等方面获取，自动生成部门决算、财政部门财务报告、国有资产报告等。实现单位会计核算信息的动态反映和集中存放，确保单位对财政资金的核算结果与财政总预算会计结果衔接一致。

三、预算与绩效管理一体化

预算管理一体化建设在总结历次财政预算改革经验基础上，将制度规范与信息系统建设紧密结合，用系统化思维全流程整合预算管理各环节业务规范，通过将规则嵌入系统强化制度执行力，为完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度提供基础保障。

按照预算管理“放管服”改革要求，进一步落实部门预算绩效管理责任，健全包括指标体系建立、绩效目标编制、绩效评价等在内的闭环管理体系，将部门整体绩效目标、整体绩效自评情况随预决算报人大，进一步提升部门整体履职成效和核心业务实施效果。 严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整。对预算指标实行统一规范的核算管理，精准反映预算指标变化，实现预算指标对执行的有效控制。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购，严禁将国库资金违规拨入财政专户。坚持谁申请资金，谁编制目标;谁分配资金，谁审核目标;谁批复资金，谁批复目标;谁使用资金，谁监控目标;谁管理资金，谁评价目标的原则，在优化事前绩效评估和绩效目标管理模块的基础上，将绩效监控、绩效自评嵌入预算管理一体化系统，推动预算绩效全链条信息化管理，与预算管理深度融合。探索“大数据”技术在绩效管理的应用，提高绩效管理信息化水平和工作效率。

参考文献：

[1]《关于预算管理一体化规范》