重大公共危机中社会组织参与 基层协同治理运行机制研究

刘清华 包进

公共危机是指来自内外部的各种不确定性因素造成的各类突发事件，该事件使社会大众的安全、财产等面临严重威胁[1]。新型冠状病毒肺炎在2020年以极快速度蔓延全球，极大地威胁了人们的生命安全，演化成一场大型的综合公共危机，表现出复杂性、突发性、危险性等一系列特点。如何有效地应对这场疫情危机成为各个国家的首要目标，而紧缺物资的采购和调度成为地方政府疫情防控的短板。因此，跨领域跨主体的协同治理就显得尤其重要。

治理主体可以是政府组织，也可以是社会组织。社会组织是指政府部门与市场以外的非政府或非营利的组织和团体。多元主体参与公共危机治理，能够有效整合社会资源实现优势互补，进一步提高公共危机的治理效率。在多元主体的协同治理中，占主导地位的主体具备有效协调能力是发挥协同作用的基石，即协作治理能力是一种稀缺的能力，在应对公共危机时会发挥重要作用。基于公共危机背景下的协作治理是由政府基层组织为主多个社会组织参与，以协商为决策过程来应对公共危机的治理安排[2]。着眼于应对公共危机的特殊价值，本文将从社会组织参与基层协作治理的优势、存在的问题以及实现路径进行阐述，系统分析公共危机中社会组织参与基层协同治理运行机制的具体图景。

一、社会组织参与基层协同治理的优势

（一）快速整合社会资源

当前发生的公共危机事件呈现多样性、高复杂性的特点，仅依靠政府组织的应对方式越来越不能适应现实需求。在短期内应对公共危机事件，地方政府可以独立进行信息处理和物资调配，但随着影响范围的扩大和事件情况的复杂化，基层政府组织只能尽最大努力解决问题防止事态扩大，同时向上级组织汇报情况并等待反馈帮助。而上级在短时间内由于信息不对称，很难统筹全局做出合理的决策，导致资源配置的低效率。与政府组织相比，社会组织结构相对简单，信息传递在横向和纵向都更快，能在更短的时间内动员社会各界力量，整合公共危机治理中所需的资源[3]。

（二）提高危机应对速度

社会组织在组织结构上相对扁平化，组织层级较少，信息传递路径短，因此信息传递快、决策路线短。即社会组织能在危机发生后利用获取到的信息，快速做出应对决策进行资源调配[4]。因此，在社会组织的参与下，政府组织所面临各方面资源上的巨大压力可以得到缓解，使得政府组织能在更充足的时间和精力下做出更合理的决策。

（三）提升应对决策的质量

社会组织跟公众接触更密切，能更轻易察觉被政府组织所忽视的问题并采取相应的措施。因此，重大公共危机中社会组织参与基层的协同治理就显得十分必要，既缓解了政府组织资源紧缺的压力，也促进了政府决策的全面性，使得公共危机事件得到有效应对[5]。因此，在应对公共危机过程中，多元主体间的有效协同比单一政府治理的结果更为高效。

二、社会组织参与基层协同治理存在的问题

（一）缺乏分工与合作

由于公共危机呈现多样性、复杂性和破坏性的特点，而单一主体的力量有限，为了更好地应对公共危机，需要大量的社会组织参与到基层协同治理过程中来。由于社会组织并非为政府组织的行政下属机构，各社会组织的内部结构及资源配置均不相同，因此需要统一管理。但关于社会组织在公共危机管理中需要承担的职责和具体工作内容，政府组织并没有进行明确的界定，同时缺乏统一的协调和安排，有时会造成社会组织与政府组织各自为战，造成在危机治理中资源的低效率配置。

（二）信息不对称

公共危机事件发生后，伴随着大量零散的危机信息，政府组织由于其层级严格的科层组织，各层级能通過等级链传递相关信息。而通常情况下，政府与社会组织之间存在组织壁垒，信息的沟通与传递相对较少，使得社会组织不能在最短时间内共享政府方面获得的信息，在时间紧迫的情况下，只能依靠自身获得的信息做出应对决策。

（三）缺乏公信力

社会组织来源于社会组织参与基层协同治理过程中，政府并未赋予社会组织行政权力，也未对社会组织可以承担的任务进行明确的分工。因此，在公共危机治理过程中，社会组织的影响力有限，难以对公众形成号召力，使得社会组织在开展工作的过程中难以为继。

三、社会组织参与基层协同治理模式的构建

组织应对外部环境变化的关键是沟通，外部环境一直处于大量信息的包围之中，因此组织必须具备从外部环境获取信息，并及时处理信息的能力[6]。应对公共危机的协同治理模式强调协作，即在实现共同目标的基础上，通过互为导向的多元主体间的信息沟通来配置自身的资源，协调各自的行动，完成资源整合实现协同。

从多元主体到实现协同是逐步进展的过程，即不同治理主体在一定程度的独立和平等上，基于同一个目的建立互为补充的关系，通过信息沟通实现主体互动，进一步通过监督机制实现协同效应。其理论模型如图1所示。

（一）主体多元：明确协作职责

主体多元是构成多元社会主体协同实现的前提，通过多元主体间的优势互补、资源共享来解决发生的公共议题。本文将应对重大公共危机协同治理的主体划分为政府基层组织和社会组织两类。各地社会组织在当地都具有大量的人力资源和信息数据，能够在公共危机发生的早期起到不可替代的作用。因此，社会组织与政府基层组织协同治理能够实现资源整合，解决在公共危机的应对当中政府基层组织在早期面临的信息不对等的困境。

多元主体是相对独立和平等的关系，相对独立是指各主体能够在一定范围内自主分配资源;相对平等指的是各主体间不是行政隶属关系，而是一种合作的关系。虽然政府组织在治理过程中不是唯一主体，但仍居于主体地位，需要承担更多的责任。政府作为代表公众利益的权威机构，在协同治理过程中进行统筹规划，负责资源投入和信息公布。重大公共危机中社会组织参与基层协同治理模式从主体的多元性出发，强调政府组织应当由大包大揽的观念转向多元主体协同治理的开放式态度，利用其公信力和权威鼓励更多的社会组织充分地参与进来;建立政府与社会组织协作参与的制度通道，构建合作与信任的多元互动关系。

重大公共危机事件具有突发性和紧急性，故保证信息畅通和物资供应十分重要，进而需要相应的物资储备和技术保障。因此，政府可将原来由基层政府组织独立完成的物资筹备和技术支持事项，适度交给有能力的企业来承担，基层政府组织进行统筹管理。在社会组织协同治理过程中，有效的分工协作是提升效率的关键。政府需要明确各方组织承担的任务、职责等事项。简而言之，在应对公共危机中政府需整合社会资源，开放参与路径，明确协作职责。

（二）信息沟通：避免信息孤岛

多元主体参与产生协同效应的前提是整合各主体的资源，以整个社会的利益为目标，在协作过程中对具体工作内容所需的资源进行有效配置。一个组织决策是否合理高效，取决于它是否能够在最短的时间内收集、整理和分析相关信息。故而、在讨论重大公共危机中社会组织参与基层协同治理之前，必须考察在协作过程中涉及的主要工作内容，即有效的危机信息沟通，包括危机信息的收集、加工、发布与反馈。危机信息是应对公共危机的核心内容，及时对危机信息进行处理及传递是高效应对公共危机的前提条件。

一是信息收集。信息收集作为信息快速传递过程的前提至关重要，需要专业的信息部门以及专业的人才对潜在的风险信息进行甄别和整理。对于公共危机来说，随着事件的发展会出现大量的信息，因此在信息收集过程中需要对信息进行筛选，对事件的演变进行实时监测，适时对资源的配置进行调整。在多元主体的互动下，各政府基层组织不再是简单地对当前的信息进行整理，而是能够借助社会组织的资源对事件发展进程中的信息进行实时收集，并及时向社会组织及公众公布信息。

二是信息加工。公共危机具有突发性和紧急性的特点，原始信息只有在进行加工以后才能更大地发挥危机信息的价值。基层政府组织需要在第一时间内对社会组织提供的危机信息进行归类与整理，将杂乱无序的信息流转化为有序的信息流;同时对危机信息进行专业化分析，快速对危机事件进行判断，做出正确的应对决策。

三是信息发布。公共信息的发布是指以信息提供者为起点，通过信息载体和传播媒介将信息传递给公众的过程。公共危机具有紧急性和高传播性的特点，任何信息发布的延迟和歧义都会带来不可估量的不利影响。因此，在信息公布过程中除了强调时效性问题以外，还应整合社会组织的资源，全方位、多层次地开展宣传，保障社会公众能及时得到风险信息以便做出应对。在信息不断传递的过程中，既要打破不同组织间的壁垒，又要有效率地传递信息，实现信息在各主体间的共享，逐渐建立起行政部门和社会组织之间的协同关系，加快信息传递的效率。

四是信息反馈。在公共危机信息传递过程中，政府基层组织与社会组织的沟通是持续开展的，对社会组织提供的信息进行整理提取，是信息沟通活动高质量发展的基础[7]。公共危机的突发性会使公众产生不同程度的恐慌心理，公眾会迫切地希望得知关于事件的具体信息以及政府将会采取的应对措施。而在自媒体时代，网络媒体具有信息量大、传播速度快、受众面广等特点，为谣言传播创造了有利条件。因此，需要建立信息反馈机制，及时对谣言进行监控和引导，避免负面舆情的扩散。

（三）监督机制：提高公信力

协同是在各部门之间建立适当的联系，以便实现共同的目标。公共危机高复杂性的特点使得直接监督治理过程难以开展，在很大程度上可以用标准化来替代，这样许多问题就可以在较低层次上得以解决。政府基层组织可以通过计划和反馈来协同应对，即制定一套监督机制：过程标准化、成果标准化和技能标准化。过程标准化指在信息沟通过程中完成规定任务的详细安排;当信息沟通过程中具体的工作内容无法确定时，政府基层组织可以提出标准化成果，对需要进行的工作确立明确的目标。或者，当具体的工作内容和拟达到的目标都无法确立时，政府基层组织就可以确立标准化技能，使社会组织在协同治理中可以被公众信任，独立实现目标。社会组织根据事先确立三种标准化方法，可以独立完成相关任务，协助政府基层组织合理地应对公共危机。

四、结论

随着公共危机问题的高度复杂化，仅依靠政府已经无法高效地应对重大公共危机治理工作，即想要更有效地应对重大公共危机，需要社会组织参与治理工作。但协同治理并不仅仅是多元主体的简单联合，而是各主体进行有效协同实现优势互补。因此，协同治理的重点不是有更多的主体加入，而是使各主体间的资源整合重新配置，以发挥协同效应。这需要在协同治理的目标下构建多主体协同路径，在各主体的交互中实现信息协同和资源协同。本文分析了公共危机协同治理从主体多元、主体互动、监督机制到实现协同的发展过程，探索协同治理模式实现的路径，以期为我国公共危机协同治理提供理论基础。

基金项目：重庆市教委科学技术研究项目“重大公共危机背景下社会组织参与基层协同治理机制研究”（项目编号：KJZD-K202002001）;重庆市社会科学规划研究项目“基于智慧城市视角的重庆市老旧社区协同治理机制创新研究”（项目编号：2019QNGL28）;重庆市教委人文社会科学研究项目“智慧城市视阈下的重庆市老旧社区协同治理模式创新研究”（项目编号：19SKGH229）;重庆师范大学涉外商贸学院‘中青年骨干教师培养计划专项经费资助项目（项目编号：ZGKY2018002）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]詹慧斌，康宗基.社会组织参与公共危机治理的SWOT分析——以新冠肺炎疫情为例[J].中共石家庄市委党校学报，2020（22）12：32-36.

[2]张双鹏，刘凤委.公共危机中的政府协作治理能力——中国省级新冠肺炎疫情防控的文本分析[J].经济理论与经济管理，2021，41（05）：17-31.

[3]孔庆茵，侯玲.突发性灾害治理——政府与非营利组织的良性互动[J].背景师范大学学报：社会科学版，2013（4）：119-126.

[4]赵爽.非政府组织参与公共危机管理的实践研究[D].西北农林科技大学，2020.

[5]甘媛.政府组织应急协同网络结构逻辑研究[D].华东政法大学，2020.

[6]卡尔 多伊奇.政府的神经：政治沟通和控制的模式[M].纽约自由出版社，1963.

[7]冯湘君，蒋冠.公共危机管理中政府面向公众的信息沟通机制探析[J].情报资料工作，2010（6）：42-46.

作  者：刘清华，重庆对外经贸学院讲师

包 进，重庆对外经贸学院副教授

责任编辑：张 波