地方金融监管立法的构建路径

黄谷 张桦

习近平总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时强调，要深化金融供给侧结构性改革，精准有效处置重点领域风险，深化金融改革开放，增强金融服务实体经济能力，坚决打好防范化解金融风险等重大风险攻坚战。中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》提出，完善中央与地方金融监管职责分工，赋予地方政府金融监管职责，防范化解金融风险。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确将重庆定位为“西部金融中心”，重庆金融发展将迎来新的更大机遇和挑战。为提供高质量的法治保障，有必要开展地方金融监管立法，进一步补强地方金融监管制度，规范地方金融秩序，防范化解区域性金融风险，优化金融业发展的营商环境，促进金融服务经济高质量发展。

一、重庆开展地方金融监管立法的情势考量

随着改革开放的深化，重庆金融资源聚集度不断增高，金融业态日趋丰富，对外辐射能力大幅提升，金融业产值GDP占比为10%左右。据证券时报社中国资本市场研究院与“新财富”共同编制发布的《2021中国内地省市金融竞争力排行榜》，金融竞争力位居西部第二、全国第10。另据有关方面统计，重庆现有金融机构近1900家，机构牌照门类在西部最为齐全，银行、保险业法人机构数量西部第一，互联网小贷、消费金融处于全国前列;跨境人民币累计结算总额保持中西部第一，跨境REITs、跨境资产转让率先在西部取得突破;铁路提单信用证融资结算等金融创新被商务部推广，多层次跨境融资通道基本建立。

展望《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的全面深入实施，金融业将迎来新的大发展，金融科技、金融创新、金融监管必将进一步升级和加强。规划纲要提出到2025年初步建成西部金融中心，而金融中心的重要标志之一就是健全的金融法律制度。从世界金融发展史来看，越是金融法治水平高的地方，金融经济越发达。就国内而言，金融业发达的省市大都制定了金融方面的地方性法规。自山东省2016年出台《山东省地方金融条例》后，河北、四川、天津、上海、浙江、广西等地先后制定了涉及金融领域的地方性法规;《江西省地方金融监督管理条例》《深圳经济特区绿色金融条例》于2021年出台，2021年3月1日正式施行;《北京市地方金融监督管理条例》《江苏省地方金融条例》《湖北省地方金融条例》也于近期通过。特别需要关注的是，同属“双城经济圈”的四川省，于2019年3月制定了《四川省地方金融监督管理条例》，对规范金融秩序、促进金融发展、优化营商环境、服务实体经济方面发挥了积极作用。

实践证明，加强地方金融立法，可以在有效防范化解金融风险、保障金融领域对外开放安全的同时，稳定投资者信心，集合金融要素资源，促进金融市场繁荣，强化服务实体经济。因此，重庆开展金融方面的地方立法，亟需提上议事日程。这既是提升重庆金融法治水平、回应世界银行样本城市评价之必需，也是吸引全国乃至世界金融要素资源聚集、助力成渝地区双城经济圈高质量、高水平、高起点建设之必需。

二、地方金融监管立法中的重点问题

（一）央地金融监管权责配置存在模糊区域

按照目前事权划分，金融监管主体在中央层面为中国人民银行、银保监会和证监会，在地方省级层面为地方金融监管局。地方金融监管局监管的对象主要包括“7+4”类机构。其中，对“7”类机构（即小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司）的监管中，地方的监管权责已比较明晰;然而，对于其他“4”类机构（即投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所），央地监管权分工尚不明确，特别是对互联网金融等新兴金融业态的监管分工尚存模糊地带，时有监管脱节。对此，地方立法应当发挥补充、先行、创制的作用，加以必要的规范和调整。

（二）重庆金融监管立法存在空白地带

我国现行《商业银行法》《银行业监督管理法》等金融领域法律及行政法规重点规范的是银行、证券、保险等机构，主要是为国家金融监管部门提供相应的工作依据和执法依据。然而，这些法律及行政法规对地方金融涉及较少，对新兴金融组织的规范也比较粗放。比如，对融资担保公司的监管主要依据国务院《融资担保公司监督管理条例》，有的规定在实践中已不适应地方发展需要;互联网金融监管的法律依据层级不高，原银监会和人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》以及重庆市政府办公厅印发的《小额贷款公司试点管理暂行办法》均属于行政规范性文件，致使地方开展金融监管的执法依据不足。随着金融业的创新发展，单靠国家层面的立法已无法适应现实需要，更无法满足重庆打造西部金融中心的迫切需求。同时，还需引起重视的是，随着工商登记制度“宽进”改革，在信用监管、会计制度等尚不健全的情況下，事中事后监管严重不足，一些具有金融性质的“类金融机构”或者民间金融实体无法得到有效监管。这都需要地方金融监管立法积极探索和有效作为，适度地实施立法介入、制度干预，让地方金融监管“长出牙齿”。

（三）金融营商环境有待完善

在金融营商环境方面，客观上存在“差别待遇”“歧视政策”“执法不公”等问题，金融监管服务和执法水平有待提升。同时，现行地方金融监管协调机制的有效性不足，直接导致工作沟通协调不够顺畅，各类地方金融组织在获得公平、稳定、优质、高效的服务上存在差距。此外，金融监管、市场监管、司法机关等各方对个案的处理时常存在意见分歧，既不利于执法司法尺度的统一，也不利于金融业稳定、持续、预期的发展。据统计，在重庆金融业迅猛发展的同时，金融纠纷案件也大幅度增长。2020年重庆市法院共受理一审金融商事案件83409件，涉案标的总额354.9亿元，较2018年同期增长40.2%，较2019年同期增长25.3%。这当中，涉及新类型金融纠纷案件、非金融机构案件占有相当比例，（如互联网金融纠纷案件增幅迅猛，某主城区法院2018年收案2780余件，2019年收案8690余件，2020收案超过12000件）。随着重庆西部金融中心的设立，可以预见未来涉及金融领域的纠纷还会持续增长并更趋复杂。如何统一执法司法尺度，以个案处理的公平公正促进金融业良性健康发展，也需要从制度建设方面加以考量。2021年3月，重庆市人大常委会出台了《重庆市优化营商环境条例》，然而因该项立法的综合性和基础性定位，在该条例中无法针对优化金融领域营商环境的相关具体问题作出专门规范，故有必要通过其他专项立法予以补强。

（四）金融科技开发与运用的规范有所滞后

当前，云计算、大数据、区块链、人工智能等新兴科技手段在金融领域中的运用越来越广泛，有力推动了金融科技产品、金融商业模式、金融服务方式的全方位创新。然而，如何通过立法来规范上述金融创新行为，防止侵权和失控，事实上存在一定的滞后，对这方面的制度研究尚停留在浅层次上，制度研究与科技发展的融合度也不高。虽然立法通常是对经济社会稳定状态治理方式的总结和固化，但是对新兴领域生产关系的引领、规范和推动也是立法的应有功能。《法治中国建设规划（2021-2025年）》强调，要推动贯彻新发展理念、构建新发展格局，加快完善防范化解金融风险等急需的法律法规，及时跟进研究互联网金融、大数据等相关法律制度，抓紧补齐短板。为此，地方金融监管亟待与时俱进地跟上数字金融和金融科技的发展步伐，创新相应的监管制度和金融风险防控机制，尤其要善于运用大数据思维，加强对金融风险的实时监测、识别、预警和防范。这也属于创造性开展地方金融监管立法的重要一环。

三、关于推进地方金融监管立法的改善路径

依法治国首先要有法可依，用明确的法律规范来调节社会生活、维护社会秩序、促进社会发展。有关部门要高度重视重庆市金融领域地方立法，有序推进立法调研、论证、起草等工作。在立法过程中，应注重广泛征集金融组织、行业协会、司法机关、相关研究机构的建议，注重学习借鉴其他省市的立法经验。立法条件趋于成熟时，及时将法规草案提上人大审议日程，重点改善路径建议如下。

（一）科学界定地方金融组织

“金融条例”规范和调整的对象应严格限于地方金融组织。如《山东省地方金融条例》规定“本条例所称地方金融组织，是指依法设立，从事相关地方金融活动的小额贷款公司、融资担保公司、民间融资机构、开展权益类交易……和国务院及其有关部门授权省人民政府监督管理的从事金融活动的其他机构或者组织等。”重庆开展立法可予以参照借鉴，并结合重庆市实际对地方金融组织的内涵与外延作进一步规范和完善。同时，为加强金融风险防控和促进金融产业发展，在不与法律和行政法规相抵触的前提下，“金融条例”规范和调整范围可适当放宽。结合实际，建议对重庆地方金融组织的范围明确为：国家授权由地方金融监管部门实施监管的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、地方交易场所、开展信用互助的农民专业合作社等组织以及相关民间借贷组织。同时，须明确对未经批准的，不得从事或变相从事地方金融组织的业务活动。

（二）强化金融风险防范处置

法治思维就是底线思维，是将风险降至最低的有效手段。开展金融方面的立法，应根据不同风险层级采取不同程度的风险防范处置措施。按照中央和地方相关权责划分，“金融条例”中应明确由地方实施监管的金融组织的风险处置措施，配合中央加强重庆市跨地域、跨行业交叉性金融业务的风险管控，尤其要严厉规制以金融创新为名规避金融监管，进而实行制度套利，导致金融风险的违法违规行为。在立法中可根据地方金融组织的经营范围、经营规模、合规情况和风险状况等，作出分类动态监督管理的制度安排

，划分风险等级预判标准，提出相应措施。同时，在平衡市场机制与政府干预的基础上，明确规定风险处置以市场化主导为原则，政府介入以“可能引发或者已经形成重大金融风险为前提”，并着重发挥协调、指导和适当支持的作用。此外，对重庆司法机关近年来办理破产及重整案件积累的相关风险化解经验，可及时予以总结，上升为预防金融风险的地方性法规规范。

（三）建立地方金融协调机制

广西等省区市的地方金融监督管理条例均明确了县级以上政府在地方金融工作领导、风险防范与处置等责任，并建立健全地方金融监管体制;还明确了金融监管、市场监管、公安、网信等各有关职能部门的职责，都有助于地方金融监管、综合协调、监督指导金融风险防范和处置工作。对此，重庆开展金融立法应予以学习借鉴。如建立健全“谅解备忘录”制度，为金融监管机构之间提供必要的可操作的框架平台，促进监管机构成员之间依法、及时、充分地交流;健全监管行动协调机制，包括现场联合检查和联动执法检查制度、监管流程变更的统筹协调机制、行政决定的预先通报制度等，让各部门间实现联动;建立危机协同处置机制及危机企业的联合监管制度，对突发性金融风险事件，按既定规定协同启动相关程序，落实责任部门和必要工作措施;建立监管信息共享机制，打通日常工作信息共享通道，为地方金融协调协同监管打好工作基础。此外，重庆市高级人民法院与市国资委、市金融监管局、人行重庆营管部等共同构建的联席会议制度，可总结上升为地方性法规制度。

（四）优化金融产业促进措施

金融风险与金融组织“脱实向虚”向来跬步不离，过度营销、影子银行、不良信贷等风险隐患都与金融组织脱离实体经济、片面追求“以錢炒钱”、放任资金在投资领域“空转”等密切相关。通过地方金融监管立法的形式明确禁止行为和限制行为，可以进一步加强对此类问题的防范与规制，为地方金融组织及其活动套上必要的“紧箍咒”。同时，着眼于打造西部金融中心，激励金融产业加快发展，并正确引导金融服务实体经济高质量发展，在立法中可重点规划金融产业发展、建设金融集聚区、改善融资结构、引导金融要素投资，以及对金融服务政策配套、人才队伍建设、信用环境优化等作出相应规定。在“金融条例”中，可区分不同情形，有的作实施性规定，有的作倡导性规定，有的作激励性规定。如针对农民专业合作社开展信用互助业务问题，可以作出“坚持社员制、封闭性原则，完善决策科学、制衡有效的治理结构，有效保护社员合法权益，满足社员金融需求”等类似规定，以规范和促进农民专业合作社的相关金融活动。

（五）推动科技监管手段升级

大数据智能化的发展与应用，给治理方式带来新的重大变化，对金融业的发展更是如此。在开展地方金融立法中，应融入大数据智能化理念，支持现代信息技术在金融发展创新、地方金融监管中的应用，促进地方金融治理体系和治理现代化。要通过法规制度的刚性规定，整合利用各类金融监测数据信息、市场主体监管信息、基层社会治理网格化排查信息以及相关职能部门监管工作数据信息，对金融风险进行实时有效的监测、分析、识别和预警;推动建立地方金融组织监管信息系统，对地方金融组织的业务活动及其风险状况实施非现场监督管理。就这方面的制度设计，可与重庆市正在开展的大数据立法有机衔接。

作  者：黄 谷，重庆市人大法制委办公室主任

张 桦，重庆市高级人民法院行政庭法官

责任编辑：刘小侨