项目接续：脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的路径

吴映雪

习近平总书记在2021年2月25日全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出，要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，对易返贫致贫人口要加强监测，对脱贫地区产业要长期培育和支持，对易地扶贫搬迁群众要搞好后续扶持。脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接是当前乡村振兴全面推进中迫切需要接续的问题。

项目是实现农村公共产品供给的主要方式，精准扶贫通过“项目”的方式将与民生相关的医疗、教育、基础设施、住房、产业开发等资源打包成了“项目”进入乡村。脱贫地区的产业发展、易地扶贫搬迁正是“项目下乡”的典型代表。因此，通过项目带动脱贫攻坚与乡村振兴在人力、物力、财力等方面的有效接续，进而实现二者的有效衔接，可以成为实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的一个重要路径。

一、项目耦合：脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的可行性

（一）脱贫攻坚与乡村振兴项目的目标耦合

脱贫攻坚与乡村振兴项目分目标具有一致性与对称性。脱贫攻坚项目涵盖了产业、人才、基础设施、医疗、教育项目等，如脱贫攻坚提出的五个一批：发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批，基本上满足了乡村社会发展的各类公共服务需求，能够保证乡村的全面发展。党的十九大提出的乡村振兴五大目标要求“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出的乡村产业、生态、文化、人才和组织五个方面的振兴有着前后衔接的目标一致性。脱贫攻坚各领域目标与乡村振兴提出的各大振兴基本上都是属于同一性质、同一范畴的公共服务举措，如脱贫攻坚中的发展生产与乡村振兴中的产业兴旺、生态补偿与生态宜居等的目标都是一致的，都是实现产业的兴旺和生态的宜居。

脱贫攻坚与乡村振兴项目最终目标都是实现乡村现代化。近代以来，中国一直在推进现代化，其中乡村现代化是整个国家现代化中的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。脱贫攻坚中的各项目分目标，最终是要实现稳定的脱贫。但脱贫不是终点，而是新生活的起点，在现代化总目标的指引下，乡村振兴更能实现与脱贫攻坚规划上的相通，不至于在各分目标上产生矛盾和冲突，也更能实现资源的长期有效对接。因此，乡村振兴从生活富裕上对脱贫攻坚进行了目标接续。乡村振兴中的五大振兴体现的都是在绝对贫困解决基础上的生态美、乡风淳、治理好等更高层次上的生活质量与生活水平。可见，脱贫攻坚与乡村振兴项目在各分目标与总目标上都体现了二者的内在耦合。

（二）脱贫攻坚与乡村振兴的项目平台耦合

脱贫攻坚与乡村振兴的项目平台功能耦合。在国家的大战略下，项目制是国家资源下乡的重要平台。项目制也是治理现代化的标志，是未来治理的重要手段，因此，也可以成为当前脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的治理与接续平台。脱贫攻坚与乡村振兴项目的重要功能均是实现治理资源向乡村的汇集，项目正是扮演着资源输送的重要角色。脱贫攻坚实施以来，扶贫资源与贫困人口的精准对接都是通过各领域项目的精准安排来实现的。而当前乡村振兴资源的有效落地，依然延续着前期扶贫所搭建的平臺继续往下输送资源。如东莞桥头镇“全域项目化”推进乡村振兴，以重点项目为抓手，确立75项乡村振兴重点项目，总投资46亿元。兰州农投集团以落实项目建设为抓手，重点推进现代农业、生态修复、农田水利、土地投资、美丽乡村建设等各项工作。项目不论在脱贫攻坚中还是在当前乡村振兴阶段都继续充当着“资源下乡”的重要角色，而且随着国家治理信息与治理技术的发展，这种规范、高效的治理手段还将在未来的治理中发挥越来越重要的作用。

脱贫攻坚与乡村振兴的项目流程耦合。在脱贫攻坚与乡村振兴都遵循项目化的资源流通渠道下，项目自身的一整套流程也贯穿于脱贫攻坚与乡村振兴的整个过程。“项目制依靠形式理性构建的一套完整、严密的技术体系，通过规划、动员、申报、评审、立项、运作、监控、验收、评估和奖惩等系统化程序”[1]将资源与治理等有效地控制在规范化的流程中。项目规划是项目的最初阶段，各村在结合村发展实际、在镇（乡）、县、国家发展的大规划基础上，制定项目的总体规划。基本上脱贫攻坚项目规划都是以三年或者更长的时间为周期，融入整个国家、县、镇（乡）、村的长远规划中。项目规划制定后，需要广泛发动、宣传各社会主体进行项目的申报，在项目申报主体上脱贫攻坚与乡村振兴项目的申报主体基本上是一致的。通过评审的项目会纳入项目库，按项目成熟条件逐年实施项目，一定程度上脱贫攻坚项目库是乡村振兴项目库的重要项目参考。在项目实施阶段，会经历项目的转包，在转包给工程队后，项目的监控、验收、评估和奖惩等都会延续原有的各类项目政策。

二、项目现状：脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的现实性

（一）脱贫攻坚项目为乡村振兴项目提供衔接基础

脱贫攻坚项目资产为乡村振兴项目实施奠定了物质基础。从实践来看，脱贫攻坚宣告广大贫困人口摆脱了绝对贫困，其背后体现的是乡村在基础设施、教育、医疗、社会兜底等各类民生项目上的精准到位与有效落实，这也表明乡村基本的公共服务体系已经建立。在脱贫攻坚项目中，按建设类型可划分为基础设施、产业发展、教育医疗、社会保障等;按资金来源划分为政府投资、社会投资、政府融资等;按项目级别和重要性程度划分为县级重点项目与一般项目。各类扶贫项目共同组成了县域多元的扶贫项目库，也为乡村振兴的推进提供了可参考、可把握的物质基础。并且现实中大量的脱贫攻坚项目迫切需要乡村振兴项目在规划、实施、考核、运营等各流程将其有效地接续起来，因此，需要实现乡村振兴项目规划中考虑脱贫攻坚衔接、项目实施中充分利用脱贫攻坚经验，考核中吸纳脱贫攻坚标准，运营中消化脱贫攻坚成果。

脱贫攻坚项目平台为乡村振兴项目提供了环境基础。项目平台为脱贫攻坚与乡村振兴资源的下乡提供了渠道，不仅如此，现实中项目突破了原本的项目流程、项目资源、项目管理等元素，已经发展成为关系乡村发展、村民资源获得、乡村治理现代化等重要的治理技术手段，并深刻地影响着治理环境、利益格局、社会关系等。而脱贫攻坚项目所搭建的平台正是为乡村振兴项目的有效实施提供了有利的运行环境，使乡村振兴项目实施能够有效地动员村民，保障村民主体地位的实现;打破村庄既有利益格局，实现资源的有效公平分配;优化治理环境，实现共建共治共享的社会治理。总而言之，脱贫攻坚项目取得的成果已经从硬资产和软环境上为乡村振兴的实施提供了坚实的基础。

（二）乡村振兴项目是脱贫攻坚项目的优化升级

乡村振兴项目在政策上是脱贫攻坚项目的延续与提升。乡村振兴项目在政策层面为脱贫攻坚与乡村振兴衔接提供了指导。“我国三农工作的开展遵循着完成三个重大任务的历史逻辑，一是解决全国的温饱问题，二是解决农村绝对贫困问题，三是解决城乡差距的相对贫困问题。”[2]我国的农村建设也经历美丽乡村建设、新农村建设以及当前的乡村振兴，这些大的政策背景体现的是在不同时期、不同乡村建设基础上更高水平的乡村建设要求。当前，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，2019年、2020年、2021年连续三年的中央一号文件，都对脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接进行了政策上的规定。特别是《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》再次强调5年过渡期内脱贫地区在领导体制、工作体系、发展规划、政策举措、考核机制等方面的有效衔接。

乡村振兴项目在品质上是脱贫攻坚项目的提档升级。脱贫攻坚已经完成了乡村基础的公共服务需求，乡村振兴项目正是充分结合脱贫攻坚前期项目情况与村民现实需求对已有项目进行升级提档。如产业扶贫项目，习近平总书记在2020年12月召开的中央农村工作会议上强调，对脱贫地区产业帮扶还要继续，补上技术、设施、营销等短板，促进产业提档升级。再如与脱贫攻坚项目类似，乡村振兴项目也包含了“由各级政府出资支持的项目、由社会资本支持的项目、由政府和社会资本共同出资支持的项目”[3]，如何提高各项目主体出资的积极性与主动性，增加资金的使用效率，提高乡村振兴项目的普惠性是下一步乡村振兴项目需要思考的问题。

三、项目发展：脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实践性

（一）做好项目提档升级，用好脱贫攻坚与乡村振兴衔接的项目基础

深入實践，摸清脱贫攻坚项目资产底数。做好项目提档升级工作，首先应对项目家底有清晰的了解，突出以村为单位的各村摸底排查，将村内自扶贫实施以来项目数量、资产所属关系、管理现状等调查清楚，形成村级项目台账。再根据项目的资产性质做好相应的管理与归属工作。《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中强调：加强扶贫项目资产管理和监督。分类摸清各类扶贫项目形成的资产底数。区分了公益性资产、经营性资产的区别，强调了资产收益及如何分配给村民的问题。一方面项目资产的明晰可以为乡村振兴项目的开展提供清晰的项目“家底”，让乡村振兴项目更好地开展，也可以防止乡村振兴项目在脱贫攻坚项目基础上的重复建设，避免资源浪费。另一方面，资产类型的划分可以更精准地实现扶贫资产效用的最大发挥，更好地惠及村民。

因地制宜，把好项目资源的脉。在摸清项目资产底数与性质的基础上，充分结合各村实际与项目发展现状，制定各村有特色的项目提档升级方案。项目同质化是当前乡村振兴推进过程中出现的一大问题，尤其以乡村旅游产业最为突出。由于乡村旅游能够快速、有效地带来经济收益，同时可以吸纳大量的村民参与进来，有效地解决村民家门口就业的问题。乡村旅游产业就如雨后春笋般在各大乡村涌现，也成为各级党委政府发展产业振兴的一大重点工程。但现实的情况是各村都有了旅游产业，也投入了大量的人力、物力、财力用于修建乡村旅游设施等，结果是各村没有特色，基本上都是景区小、差异度不高的情况。且各类旅游配套设施不齐全，留不住游客也难以满足游客更高层次的旅游需求。最后导致景区废弃，浪费了乡村振兴资源，丧失了村民对政府的信任。

（二）加强项目平台建设，完善脱贫攻坚与乡村振兴衔接的制度载体

把握国家治理政策，为项目平台建设提供政策支撑。项目制是分税制改革以来中央转移支付的一种重要方式，随着项目在经济、文化、社会等各领域的实施，项目越来越成为影响各领域的重要因素，也由此学界提出“项目治国”等的概念。项目将一套流程化、技术化的治理方式运用到了科层制政府的日常运作过程当中，也成为未来专业化、技术化的治理代表。项目在现实中扮演着越来越重要的角色，如何将现实中的实践总结为理论，进而进一步指导实践是项目制理论化、政策化的重要命题。因此，应深入把握国家治理体系与治理能力现代化中的重要内容，把握国家现有的治理政策如《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等制度，结合项目运作实践将项目平台进行更好的理论诠释与理论提升，与国家治理现代化的大战略结合起来，为项目平台提供强有力的国家政策支撑。

完善项目流程制度，为项目运作提供制度安排。加强项目规划、立项、实施、评估、运营等各流程的制度安排，保证各流程都将脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。首先，加强项目的精准对接。形成常态化的项目论证机制，多维评估项目衔接的科学性、合理性、效益性。其次，增加多元化的项目供给主体。企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等都可以成为项目的人才支撑。再者，强化项目的精准管控。加强脱贫攻坚项目与精准扶贫项目衔接的信息化追踪，防止项目对接的目标偏离。最后，实行项目的精准考核。考虑引入第三方考核、交叉考核等方式，增加考核的公正性与有效性。

基金项目：重庆市社会科学规划2018年度博士项目“扶贫项目制的基层政府运作逻辑与‘耗散治理研究”（项目编号：2018BS06）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]关晓铭.项目制：国家治理现代化的技术选择——技术政治学的视角[J].甘肃行政学院学报，2020（05）：87-102+127.

[2]张青，郭雅媛.脱贫攻坚与乡村振兴的内在逻辑与有机衔接[J].理论视野，2020（10）：55-60.

[3]许安拓.乡村振兴中的项目为什么落地难[J].人民论坛，2019（06）：57-59.

作者单位：中共重庆市委党校科学社会主义教研部

责任编辑：马 健