城乡结合部复合型校车供给模式研究

李海洋，董少林

(1.安徽三联学院 马克思主义学院，合肥 230601；2.安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243032)

从1837年韦德公司为学生提供的“校车”(实际上是“校用四轮马车”)算起，校车的发展已有180年历史，据美国交通部(US Department of Transportation)统计：“学生乘坐校车的安全性比自驾车或与朋友拼车上下学的安全性高44倍”[1]。因此，校车已经成为学生上下学最安全的交通方式。另外，校车经过180年的发展，其专业性、安全性毋庸置疑，其他国家也紧随其后。我国校车的需要与供给发端于21世纪初。

校车作为教育资源的一部分，它是我国小学义务教育，尤其是幼儿园(学前教育阶段)学生通勤出行主要方式。因此，保证校车运营安全事关国家公共安全、社会稳定和家庭幸福。

1 城乡结合部校车供给的必要性

随着我国经济的快速发展，居民收入水平的持续提升，城镇化速度加快，农村校车供给因“撤点并校”后“中心校”提供住宿，需求量和供给量有限，校车供给问题需要解决，但并没有成为社会的焦点。城镇校车供给仅幼儿园需求量较大，由于财政政策到位，已基本实现全覆盖。中小学因“就近入学”、家长接送、公交发达且优惠幅度较大等因素影响，基本不配备或不需要配备校车。城乡结合部校车供给的需求量较大，又因其路途遥远、路况复杂、道路狭窄和运行成本较高等因素影响，导致黑车泛滥，安全事故频发，严重影响学生安全。

随着2012年《校车安全管理条例》(以下简称《条例》)的出台和2019年最新《条例》的发布，校车的供给与运营已经基本规范，学者们对校车安全问题的关注度也逐渐下降。但这并不代表“校车安全问题”已经不是“问题”了。城乡结合部校车供给与安全问题依然突出，根据作者对2016年—2020年82起(根据“校车网”报道数据整理所得)校车事故统计进行的详细分析，其中65起发生在城乡结合部，城乡结合部校车事故率占总事故率的79.27%。因此，城乡结合部校车安全问题不容小觑。

城乡结合部校车安全问题需要引起高度关注。首先，城乡结合部居民(进城务工)收入的提高，以及家长对子女教育的重视程度提高，想使子女接受相对优质的城镇教育，但又没有足够的财力在城镇购房，更没有足够时间和精力兼顾子女上下学。其次，城镇化进程中城镇的扩容，政策允许务工子女随迁进入城镇接受优质教育。再次，父母大多在外打工，监护人多为行动不便的隔代长辈，基于安全考虑，接送学生上下学的问题不可避免。最后，家长的“趋同”心态。城乡结合部家长基于孩子学习和安全考虑，不愿意让孩子住在学校影响他们的学习和成长，因此，选择校车服务是一种最佳的选择方案。

当前，我国经济社会发展和各地区城乡结合部发展均呈现不平衡的特征，地方政府对校车服务供给与监管存在差异性，因此，设计何种校车供给模式既能满足需求侧的需求，又能提升供给侧的供给“质量”，这对于我国“后撤点并校”时代城乡结合部校车供给层次与能力的提升十分迫切。

2 城乡结合部校车供给存在的问题

2.1 校车运营成本高，财政乏力

经济因素是制约公益性校车供给的关键因素。因校车供给具有公益性特点，政府对校车供给具有不可推卸的责任。《条例》规定：“支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担”。当“政府拨付给中小学有限的教育经费只能勉强维系学校的正常运转”[2]，事实往往事与愿违：第一，由于校车使用效率较低，专车专用、不得他用，导致相对运营成本较高。第二，中央财政和地方财政分担比例没有具体化，校车供给与运营存在中央与地方财政相互推诿现象。第三，各地区地方财力差异性较大，有的地方政府因财力有限难以给付运维成本。第四，校车是在自愿与非盈利的前提下运行。市场的逐利性与公益性本身就存在矛盾，校车供给的公益性事实上也无法排除市场的逐利性。当前校车收费大多按照校车运营必要总费用剔除财政补贴以外，由乘车人按照使用人数均摊，极个别地区按照乘车人乘车公里数进行分摊。但也存在由于乘车人分摊费用不合理，使其家长使用校车意愿下降，导致乘车人减少，分摊费用反而增加，以致校车供给“骑虎难下”。因乘车分摊费用所限，趋向校车服务对于城乡结合部受益人而言是一种“理想”选择，而非理性选择。

2.2 政策主体不明确，监管运营制度缺乏

《条例》中规定“校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担”，但没有明确规定中央财政和地方财政各分担多少，分担的是校车费用还是校车运营的总费用。比例不具体必然导致“中央”与“地方”相互依赖，甚至产生“踢皮球”现象。

毛泽东在《反对本本主义》一文中提出：“没有调查就没有发言权”。通过对城乡结合部校车运营比较成熟的江苏六合、浙江德清和安徽天长等地的样本调研，根据各地校车供给的模式与特点绘制“我国典型地区校车供给模式分析表”，具体如表1。

通过表1发现，各个典型地区校车供给模式各有其自身优势，他们都结合自身地区的特点和优势，创建了适合当地的校车运营模式。但在校车运营中都有一种难以启齿之“痛”，即校车公益、财力有限。唯有在受益人与责任人博弈过程中找到“平衡点”，才能实现校车运营的可持续发展。

表1 我国典型地区校车供给模式分析表

另外，各地方政府还未建立统一的校车监管运营制度。校车的安全、健康、有序运营，仅仅依赖《条例》是不够的，各地区校车的运营模式不同，责任主体也是大相径庭，“无论是学校自营、公司运营，还是租赁运营、公交运营”[3]，各地方政府都应制定相应的校车监管运营制度，从实践操作层面加强对校车运营的监管，明确责任主体，同时，根据权利与义务对等原则，确立校车运营的奖惩机制。

2.3 成本过高，供给意愿不足

在调研中，课题组选择了比较发达地区的(如江苏六合)城乡结合部，对校车供给模式及运营现状进行调研，也选择了欠发达地区的(如安徽天长)城乡结合部，并对校车运营模式及现状进行了深度调研。通过分类调研、对比研究发现：江苏六合校车供给采取的是“政府出资购车+专业校车公司运营(永安公司)+职能部门监管”的运营模式，安徽天长采取的是“专业企业出资购车(中南公司)+政府补贴+职能部门监督”的市场化运营方式，它们各有其优势与不足，具体见表2所示。

表2 我国比较发达地区与欠发达地区校车供给模式优势与不足比较分析表

通过表2不难看出，两种类型校车供给模式优势与不足是“互补”的。出资较多，政府不堪重负；出资较少，安全系数较低，有违校车“安全”这一初衷，得到的却是出力不讨好的结局。有的地方政府甚至抱着“不求有功但求无过”的态度，导致政府供给意愿不足。

校车供给不仅仅是校车供给的本身的问题，不是配备好校车就万事大吉，它包含了校车本身数量与质量、校车运营的监控与维护、校车驾乘人员的培训与教育等等，也就是说校车供给是一个庞大的系统工程。“花大钱、办小事”“投入大、见效慢”“责任大、成绩小”，校车不出问题则万事大吉，一旦出现问题就一定是“大问题”。

城乡结合部校车运营路途遥远、路况复杂，人们的公共安全意识较差，不遵守交通规则的现象时有发生。另外，也没有健全的交通监控系统，电瓶车、电瓶三轮车、摩托车较多，甚至无证无牌，在这种情况下更容易发生交通事故。

2.4 监管不到位，驾乘人员安全意识低

潘立军等基于“校车安全事故故障树分析”[4]把校车事故原因归为三类：人员因素(M1)、车辆因素(M2)和道路因素(M3)。归因方式比较合理，但我们并不赞同把车辆超载(M11)归因为车辆因素，应该归因为人员因素。如果这样，校车事故人员因素频次(184)占总频次(260)的70.77%，车辆因素和道路因素频次(38)各占总频次的14.62%。因此，人员因素是校车事故的主要因素，道路因素虽然不是主要因素(14.62%)，但根据对事故本身调查分析，其中82.43%的概率出现在城乡结合部，加之超员超载现象均出现在城乡结合部或农村。由此可见，监管不到位导致驾乘及相关人员安全意识较低，因此，城乡结合部校车安全问题尤为突出，且根治难度较大。

3 解决城乡结合部校车供给不足的对策

“步行+校车”模式就是由一名或几名家长(或成年人)带队，按照事先约定的时间、站点通过步行的方式，在“监护人”(在这里特指“带队人”)的陪同下接送学生到达城镇主干道既定校车站点，然后完成带队人与校车乘务人员间交接任务，由校车完成剩下路程的一种上下学的供给方式。其组织形式主要是由学校和家长(或监护人)组织构建，在专业人员的指导下，通过研讨科学设立接送站点，根据站点居住临近的几个家庭的家长(或监护人)发起，由家长集体讨论确定相对安全、合理的行走路线，再由家长决定轮流护送孩子准时到达指定的校车接送站点，与校车驾驶人及教师完成对接，由校车完成剩下行程的一种复合型校车供给模式。

3.1 降低校车供给成本，缓解财政压力

“步行+校车”复合型校车供给的提出，其初衷并非为了节约成本，而是为了“提高学生的身体素质，促进体育活动的展开，减少交通拥堵和污染”[5]。1992年，澳大利亚从事校车研究的戴维·恩格维迟特提出在当代实施“步行+校车”的理念，其理念一经提出，便迅速风靡欧美各国。

采取“步行+校车”复合型供给模式可以缓解财政压力。首先，校车的路途缩短(次干道不需要使用校车，而以步行替代)，运营里程减少；接送学生用时减少，周期变快，校车使用率提升，其运营成本降低也就成为必然。其次，由于距离学校较近的学生可以直接“步行”入校，接送学生的数量减少，校车的使用量减少，政府减少了校车的供给数量，总体校车供给成本也必然会降低。最后，学校需求的校车数量减少，也必然会降低校车运营和管理的成本。从而在一定程度上化解了因财政压力导致的校车供给不足的问题。

3.2 改变责任主体不明的“政策尴尬”局面

为何在《条例》中规定“校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担”，而没有像“居民医保”那样设置“中央”与“地方”的具体占比，这就形成了因政策不具体导致责任主体不明确的“尴尬”局面。其一，因我国政治经济文化发展不平衡，地方受教育人口分布不均(东密西疏)，财政实力不同(东强西弱)，校车运营成本也不同。其二，校车事故一旦发生，政府需要兜底，是“中央”还是“地方”政府兜底，责任主体没有明确，必然会产生“踢皮球”现象。其三，城乡结合部区域划分明确，城乡结合部校车有时需要跨区域运行，非校车原因产生的事故责任主体又该如何划分。同时，校车运营缺乏独立的运营监管机构，缺乏绩效和激励机制。

“步行+校车”复合型供给模式的提出，校车只在道路比较宽阔的主干道行驶，缩短行车里程，路况也不会那么复杂。加之主干道路监控较多，对于校车驾驶人而言，视野比较开阔，校车事故发生率降低也就理所应当了。事故率降低，政府兜底的责任降低；校车的使用效率提高，政府的运营成本减少；加之“中央”与“地方”政府财政分担占比明确(建议如“居民医保”占比，采取中央财政、地方财政和乘车人占比4:4:2给付)，同时采取权利与义务对等原则，从而化解因政策因素导致传统校车供给不足问题，有效缓解“政策尴尬”局面。

3.3 降低事故率，提升供给意愿

“步行+校车”复合型供给模式能克服城乡结合部校车运行路途遥远、路况复杂和道路狭窄等问题，有效了提升了学生上下学的安全系数和通勤效率，较好解决了家长的后顾之忧。“步行”方式对于现代社会学生而言虽然方式“古老”，但“模式”新颖，政府和学校再加以科学引导，学生及其家长均表现出极大热情。门多萨·詹森(Mendoza Jason A.)曾对在种族多元化的低收入城市学区的“步行校车”项目进行了评估，发现设有“步行校车”上学的学生人数增加了。“步行”上下学人数增加或“步行+校车”中步行距离增加就意味着乘车人数减少，无形中就降低了校车上下学高峰期的通勤压力，有利于降低校车事故的发生率。另外，校车乘车人数减少，校车供给的经费自然下降，有利于缓解政府的财政压力，自然就缓解政府“花大钱、办小事”“投入大、见效慢”“责任大、成绩小”的尴尬局面，因此，政府对校车供给意愿自然得以提升。同时，有研究发现，“学生对于参加‘步行+校车’项目表现出极大的热情是因为与乘车人相比经常步行的学生多了25%的体育锻炼，身体脂肪降低了58%，体质指数提升了50%”[6]。因为“步行+校车”复合型模式不仅为他们提供了一种良好的社交环境，还有利于提高学生的身体素质。

3.4 加强校车运营制度建设，提升驾乘人员安全意识

制度建设是完善校车运营关键环节。根据校车运营及其造成事故的归因分析，其主要包括：人员因素(M1)、车辆因素(M2)和道路因素(M3)。其一，人员因素，严把进人关，严苛校车驾乘人员的准入制。要加大对校车运营人员的招聘审核力度，提高校车运营人员的综合素养，不断加大对驾乘人员的培训力度，提升驾乘人员的交通安全意识和责任意识，严禁校车超员运营、严禁校车超速运营、严禁校车超负荷运营。同时制定驾乘人员的奖惩制度，做到“科学立规、严格执规、公正公开、全体守规”。其二，车辆因素，严苛校车准入制，明确车辆管理权。校车质量的好坏直接影响驾乘人员的人身安全和心理健康，这就能解释政府为何强力打击“黑校车”，因为“黑校车”盛行之下导致事故频发；同时，对于车辆管辖权问题，建议采取车辆归属管辖权责对等原则。其三，道路因素，规范交通安全设施建设。因道路及站点等设置不合理导致交通事故，应由交管及路政部门断定以后由相关责任单位负责，制度完善、权责明确，人们的安全意识和责任意识自然增强。

4 结 语

通过城镇化进程中校车供给存在的问题归类、分析，提出在城乡结合部实行“步行+校车”的复合型校车供给模式，在一定程度上为城镇化进程中城乡结合部校车供给困境提供解决问题的新思路、新方法。由于校车供给模式属于“复合型”，“步行”的“带队人”的意愿如何？“带队人”之间、“带队人”与校车供给方之间就站点距离、时间节点、风险承担等问题的博弈能否找到合理、科学的平衡点。“步行”与“校车”交接的安全控制机制如何适配？能否利用技术优势把运营中校车的方位信息、乘车人方位信息与家长(或监护人)、学校进行无时空差异整合，以确保校车运营的安全，这些问题仍需要我们在实践中不断探索和优化。