运用社会共治理念重塑食用农产品批发市场治理模式的思考

薛琦

摘 要：食用农产品批发市场，是我国食用农产品流通的主要途径。单靠传统行政监管方式，在保障食用农产品批发市场的食品安全方面日益乏力，需要转换思路，从社会共治的角度，重构食用农产品批发市场的治理模式。为此，本文试从优化投资结构、提升行政治理效能、完善市场内部治理、加强供应链治理、强化风险交流5个角度，对加强食用农产品批发市场监管工作作出分析，提出建议。

关键词：食品农产品;批发市场;社会共治;治理模式

受新兴业态和渠道的影响，传统农产品批发市场（以下简称“批发市场”或“市场”）交易比重有所下降，但总体仍保持在70%以上[1]。因此，抓住批发市场，就抓住了整个食品安全体系的“大头”。但是，现在的批发市场治理仍然存在一些突出问题，主要是市场主体和行政监管“两个责任”落实不到位。

1 问题分析

（1）市场主体责任落实不到位。从市场主办方角度看，更多追求市场赚钱，而不是食品安全水平提升;从入市农产品销售者（以下简称“入市销售者”）角度看，从业门槛比较低，食品安全的意识和知识普遍不强;从源头供给者角度看，我国农产品生产基础比较薄弱，种养殖源头安全存有风险。出现这些问题，从根本上讲是由于市场自身的负外部性引起的。在我国尚未完全建成高质量的市场经济体系背景下，食品安全对营利者来说，仍是一种外部成本或外部经济，他们缺少主动把好食品质量关口的内生动力[2]。如果想管好批发市场，要从扭转市场自身的“负外部性”这一根本问题入手，建立市场主办方、入市销售者和源头供给者以及社会消费者等供应链内部利益相关方的制衡监督机制，从基础秩序上提高“市场管市场”的自治能力[3]。

（2）行政监管责任落实不到位。批发市场作为重要的食品集散地，汇聚了数量巨大的入市销售者。例如，青岛市共有大中型农产品批发市场10家，农产品经营业户达9 500余户，单靠行政力量予以监管，会带来人力不足、捉襟见肘的突出问题。以青岛市市北区为例，该区市场监管局共有409名监管人员，监管业户18.7万户，其中食品经营户1.48万、餐饮经营户1.2万，药品使用单位760家、特种设备1.18万台，点多面广量大，人员力量捉襟见肘，必须动员和激励政府之外的其他力量，共同参与批发市场的食品安全治理。

基于以上两个突出问题，有人提出要制定《农产品批发市场法》[4]。笔者认为，批发市场的监管应在《中华人民共和国食品安全法》及《中华人民共和国食品安全法实施条例》的总体框架下予以安排，关键不在一事一法，而在管治的指导思想予以适当调整，基本思路是由传统的单一行政监管方式向多元共治、综合治理模式转变。

2 以优化投资结构为基础，强化市场公益属性

目前，我国的批发市场多数实行民营体制。以青岛为例，抚顺路、华中、城阳等主要农产品批发市场普遍建于20世纪90年代，多为村集体建设管理。相比较而言，美、日、韩、法等国家都把批发市场作为政府公益性建设的重要内容[5]。近年來，我国也逐渐意识到优化批发市场投资结构的重要性，明确提出要建设公益性农产品批发市场。笔者认为，应加快公益性批发市场的建设步伐。对于新建批发市场，可由政府注资，委托专业公司予以运营。例如，郑州市政府曾注资1亿元，成立市场发展投资有限公司，实施市国资委和市市场发展局双重管理，负责联合开发或自行开发建设市场[6]。对于已经建成的批发市场，则可在尊重市场主办方意愿的基础上，由政府逐步出资回购。例如，青岛市由市南区市场建设服务中心回购了原田家花园农贸市场;由黄岛区政府回租了黄河路蔬菜批发市场部分摊位[7]。这样，市场主办方除了营利，更要履行食品安全管理的公益性职能，从基础秩序上确保了食品质量安全。

3 以提升行政治理效能为主导，实施专人驻场监管

社会共治，仍要发挥行政监管的主导作用，从而引导和调动好参与其中的多元力量。这次市场监管机构改革，建立了“一支队伍管市场”的新体制，但在具体融合中还存在侧重职能部门整合、忽视人力资源配置的问题。因此，要充分释放出改革红利，关键在于市场监管系统内部匹配好监管资源，让人事匹配、事权相称。上一轮改革中，青岛在大型批发市场专门设置了独立的市场监管所，全程监控农产品流入、流出状况，行政监管效能明显提升。参照上轮改革经验，可以借助各地编办对“三定”规定进行再评估等时机，对主要批发市场重新匹配监管资源，争取在大型批发市场继续设置市场监管所，在其他中型批发市场落实专人驻场式监管，让监管人员心无旁骛、一心一意地管好市场。

4 以完善市场内部治理为抓手，落实市场主办方责任

《中华人民共和国食品安全法》规定，集中交易市场的开办者应当履行好对入场食品经营者的食品安全管理责任。监管部门要抓住的不是一个个散落的入市销售者，而应首先抓住市场主办方。当然，这种“抓住不放”要综合运用好行政指导、行政合同等手段，实现“从管制到治理”的转变。具体建议：①建立不合格入市销售者协议退市制度。指导市场主办方与入市销售者签订协议，约定抽检不合格的，满足一定条件即可退市处理。这方面，我国台湾地区的批发市场主办方，经检验发现重要指标不合格或其他指标超过法定标准45%的，就会依照协议实施市场禁入;②建立食品安全质量保证金制度。指导市场主办方与入市销售者签订协议，销售者依约定交纳食品安全质量保证金。这两项制度，核心思路都是运用共治理念，通过协议机制，调动市场主体自身力量参与食品安全治理，激发市场自我规范、自我净化的内生机制。

5 以加强供应链治理为关键，保障农产品源头安全

批发市场的问题根源，在于种养殖源头。要保障源头质量安全，一方面通过批发市场层层落实索证索票制度，倒逼种养殖环节加强源头治理;另一方面通过行业协会组织，把分散的农业生产者组织起来。这方面，日本《农业基本法》和《农业协同组合合作购成法》规定，当农产品收获后，由“农业协同组织”负责将农产品运送到农产品批发市场，大部分采用拍卖的形式销售。笔者建议，可强化农村合作社等合作组织作用，逐步推行入市农产品标准化、合作化，将组织生产、质量监管、标识认证、市场投放等环节逐步纳入合作组织统一管理。同时，农业合作组织还可加强农民教育培训，推行全程品质保障指导，并可在大型批发市场设立办事处，监督下级行会行为，督促食品安全自律，维护好农民的合法权益。

6 以强化风险交流为平台，鼓励公众广泛监督

社会共治模式中，提高各类主体参与度是核心。目前，在批发市场监管中，已经探索了一些风险交流办法。比如，对入市农产品抽检结果定期分析研判，每月通过媒体发布情况通报，向消费者及业界提出建议。笔者想建议应基于信用监管的理念，逐步整合这些措施和方式，构建以批发市场为依托的食品安全风险交流平台，增加风险交流的刚性和约束力。《中华人民共和国食品安全法实施条例》第六十六条规定：“国务院食品安全监督管理部门应当会同国务院有关部门建立守信联合激励和失信联合惩戒机制”，机构改革后，工商、食药等融为一体，如何在信用管理上赋予批发市场治理新的能量，尚需进一步探索破题。

7 结语

加强食用农产品批发市场的治理，要在传统行政监管方式的基础上，以社会共治理念为指导，重塑治理模式。具体而言，主要是以优化投资结构为基础，强化市场公益属性;以提升行政治理效能为主导，实施专人驻场监管;以完善市场内部治理为抓手，落实市场主办方责任;以加强供应链治理为关键，保障农产品源头安全;以强化风险交流为平台，鼓励公众广泛监督。

参考文献

[1]薄曼玉，罗峦，熊玉娟.农产品批发市场质量安全管理问题研究：以长沙海吉星市场为例[D].长沙：湖南农业大学，2018.

[2]孜比拉 脑孜拜，张庆才.农贸市场食品安全监管研究：以厦门市为例[D].厦门：厦门大学，2018.

[3]孙立平.守卫底线：转型社会生活的基础秩序[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[4]李海昌.关于赴台湾、香港地区考察食品安全监管工作的报告[J].楚天法治，2016，（4）：8-9.

[5]刘月姣.乔彬：建议尽快出台《农产品批发市场法》[J].农产品市场周刊，2019，（5）：14.

[6]佚名.智慧农贸菜市场中农批市场的未来发展方向[ED/OL].（2019-03-15）[2021-05-30].https：//www.sohu.com/a/301472774_120018195.

[7]官华晨.政府出资回购回租农贸市场[N].青岛新闻，2012-09-20（25）.