全球教育治理的哲学基础与正当性

谢喆平

(清华大学 教育研究院， 北京 100084)

“治理(Governance)” 概念最早于20世纪80年代出现于经济学、政治学和管理学等领域，90年代始作为公共事务处理的新模式和新工具的指称进入了国际组织文件。世界银行1989年提出“全球治理”，全球治理委员会1992年发表《我们共同的家园》报告。作为概念和作为实践的全球治理自那时以来迅速成为研究热点，尤以1995年《全球治理研究》杂志的创办为标志。“全球治理”的提出有特定的时代因素，即经济全球化的深入发展带来不断增多的全球性问题和全球性挑战，产生了超越国家边界的全球治理需求。全球治理引发关注和持续走热的直接原因，是国际权力在国家间的流播扩散以及不同国际行为体之间的多样配置，其现实背景则是冷战解体后世界格局的改变和自由主义国际制度的发展。全球治理已经成为“游离于国际关系领域内外的能指(Signifier)”，成为多学科相互交叉、共同面对的研究主题和永不凋谢的 “理论酝酿”(theory in the making)(1)汤姆·佩格勒姆, 米歇尔·阿库托.全球治理的空白地带[J].国外理论动态, 2016,(5):94-101.。

“全球教育治理(Global governance of education)”是全球治理的新形式(Emerging new forms)。(2)UNESCO, Rethinking Education: Toward a Common Good?(Paris：UNESCO,2015)，67.但全球教育治理的理论研究仍相对少见。而主要限于教育政策和跨境教育等特定主题，但跨境教育体现的是全球教育发展的不均衡，但难言已构成了全球性挑战。但是，新冠肺炎疫情的爆发拓展了全球教育治理的研究取向，因为疫情带来史无前例的全球教育挑战已是定论。如何在疫情后时代回答和解决疫情带来全球教育挑战，成为需要全面梳理和深入探讨的重要主题。

一、教育是一项基本人权

教育并非是高政治性的议题，不属于传统安全的范畴，教育治理与资源、环境、人口问题等非传统安全领域的治理含义完全不同。但教育有政治性的含义，教科书和课程等意识形态性教育活动对国家认同具有重要意义。在全球化对国家主权所带来的八个挑战中，即包括民族国家认同的危机，因为全球化对民族国家根深蒂固的制度、传统、文化、价值产生了强烈的冲击，有时甚至影响到国民的身份和利益。(3)俞可平.论全球化与国家主权[J].马克思主义与现实,2004,(1):4-21.全球教育治理不仅需要回应全球化冲击下民族国家认同问题，还需要回答全球性危机带来的全球命题，即如何构建和传递对人类共同体认同的知识。全球教育治理指向全球主义视野下的教育本体论建设。“教育是一项基本人权”奠定了全球教育治理的哲学基础和正当性。

联合国1948年制定的《世界人权宣言》是教育类国际文件的制定基础。《世界人权宣言》第二十六条明文规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或各宗教集团间的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动；父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利。”(4)United Nations,“Universal Declaration of Human Rights，”https://www.un.org/zh/universal-declaration-human-rights/index.html.《世界人权宣言》对国际社会产生了深远影响。以联合国为代表的政府间国际组织所制定的教育公约和教育标准、参与全球教育治理实践，均以《世界人权宣言》为哲学基础和正当性来源。

但宣言并不具有国际法约束力。因此，国际社会先后制定了七部有关教育人权的国际公约，其中四部由联合国制定，三部由教科文组织制定。作为《世界人权宣言》的后续文件，联合国制定的《公民权利与政治权利国际公约》与《经济、社会及文化权利国际公约》是两项基本人权公约，包含了教育人权。《经济、社会及文化权利国际公约》第十三条规定，“本盟约缔约国确认人人有受教育之权。缔约国公认教育应谋人格及人格尊严意识之充分发展，增强对人权与基本自由之尊重。缔约国又公认教育应使人人均能参加自由社会积极贡献，应促进各民族间及各种族、人种或宗教团体间之了解、容恕友好关系，并应推进联合国维持和平之工作。”(5)联合国. 经济、社会及文化权利国际公约[EB/OL].https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI.shtml，2021-07-01.《消除对妇女一切形式歧视公约》和《儿童权利公约》则对妇女和儿童的受教育权进行了明文规定。

《反对教育歧视国际公约》是第一部完全关注教育的国际公约。该公约重申教育是一项基本人权，各国有责任落实无偿义务教育，明文规定“回顾世界人权宣言确认不歧视原则并宣告人人都有受教育的权利……联合国教科文组织在尊重各国不同教育制度的同时，不但有义务禁止任何形式的教育歧视，而且有义务促进人人在教育上的机会平等和待遇平等。”(6)联合国.取缔教育歧视国际公约[EB/OL].https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNESCO-1960.shtml，2021-07-01.自1960年在教科文组织全体大会上通过以来，《反对教育歧视公约》一直是教科文组织在教育领域内最为重要的规范性文件之一，被认为是《2030教育议程》的基石，共有104个会员国批准了该公约，是为全人类推动包容、平等、优质教育的重要手段。《技术与职业教育公约》和《全球高等教育学历学位互认公约》是教科文组织基于《世界人权宣言》《反对教育歧视公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》等国际文件，对职业教育和高等教育的地位和内容进行了确定的两部公约。

《世界人权宣言》和七部国际公约以国际法形式明确了教育是一项基本人权。《关于承认高等教育学历与资格的建议书》(1993)、《关于高等教育教学人员地位的建议书》(1997)和《关于科学和科学研究人员的建议书》(2017)等均以之为依据。受教育权是一项“授权性权利”(an empowerment right)，教育首先是人的应有权利，其次是法定权利。(7)杨颖秀.教育法学(第四版)[M].北京：中国人民大学出版社,2014.31.受教育权是享有和实现其他人权的基础。正如斯普林格(Joel Srping)所指出的，“一定水平的教育是人类行为的必要条件，因此，是首要人权。”(8)乔尔·斯普林格.脑中之轮：教育哲学导论[M].贾晨阳译.北京：北京大学出版社,2005.279.全球教育治理的哲学基础正是关于受教育权的“人权首要论”。当前，教育是一项基本人权已经成为普遍的共识。教科文组织在多部关于教育的国际公约和国际文件中一再确认，教育是基本人权的一个组成部分，受教育权是实现其他形式人权所不可或缺的基础。

二、教育是一项共同利益

一般而言，全球治理的经典理由基于如下两类情形：第一类具有全球公共品性质，是全球公域问题(global commons)，第二类是邻为壑型政策(beggar-thy-neighbor policies)。(9)丹尼·罗德里克.把全球治理放对地方[J].比较, 2021,(1)：1-18.但是全球教育治理显然不是以邻为壑问题。教育是一个民族、一个国家乃至整个世界的共同事业，涉及能否保障每个人充分发展个性、享受基本自由的权利，个人权利构成国家和社会的利益整体，教育有责任为保障这些权利提供条件。2015年，教科文组织发布《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变》报告，提出教育是全人类的共同核心利益，指出“各国政府有向公民提供教育机会的责任，知识和教育应被视为一项全社会的‘共同利益(a common good)’”。(10)教科文组织.反思教育:向“全球共同利益”理念转变？[M].巴黎：教科文组织,2015.11.共同利益是人类在本质上共享并且互相交流的各种善意，例如价值观、公民美德和正义感。利益并不等同于物品，但具有全球性(global)和公共性(common)。教育是一项基本人权，教育也是一项公益事业。(11)唐虔.我在国际组织的25年[M].北京：中信出版社,2020.231.将教育从“一项公益事业”提升为“一项共同利益”，超越了个人主义的社会经济理论，也超越了视教育为公共产品的经济主义定位，强调集体参与。《反思教育》报告是对教育本质的新认识。

《反思教育》强调国家的责任，认为教育是社会平等链条上的第一环，不应将教育出让给市场。教育的本质是为了人的生存和发展的权利，强调教育对人的本体发展的重要性，应根据环境的多样性以及文化的多样性来对教育的“共同利益”进行解读。2019年的《全球高等教育学历学位互认公约》认为，“高等教育既是一项公共利益，也是一项公共责任(a public good and a public responsibility)。”联合国秘书长古特雷斯在2020年应对新冠肺炎的全球教育会议上也指出，“必需认识到教育‘是一项全球共同利益’”。

三、国家的教育主权

一般认为全球教育治理源自教育多边主义。(12)Karen Mundy, “Global Governance, Educational Change,”Comparative Education 43,no.3(2007) :339-357.全球教育治理确实存在着国家和国际组织等多元主体，但其教育权力存在着明显的异质性。“主权是一个国家绝对的、永恒的、不可分割的权力。”(13)Jean Bodin, On Sovereignty: Four Chapters from the Six Books of the Common Wealth(New York: Cambridge University Press,1992),1.主权论是近代国家学说的开端，将主权国家置于国际关系的核心位置，为多边主义的产生与发展确定了独立且稳固的行为主体。二战后，《联合国宪章》及《国际法原则宣言》使国家主权原则成为国际法基本原则，也构成了维系现代国际关系的基础。教育主权是国家主权的构成部分，作为国家主权一部分的教育主权，是国家意志在教育事务中的体现，不可分割且不可让渡。近代以来的很长时间里，教育一直是主权国家的内部事务。

全球治理并非否认国家主权，而是改变了 “非国家中心”即“社会中心” 的传统的二元论思维，以促进多元主体的合作为目的。全球教育治理的基础是对授予性教育权的承认。国家除了提供教育之外，还必须是受教育权的担保人。从全球教育治理的历史进路来看，国家一直存在着政府间主义和非政府主义两种策略的选择，但是主权国家始终是全球教育治理的重要行为体，国际公约也须由各国政府签署承认其法律效力。但是主权问题一直是全球治理需要面对的核心问题之一，比如PISA被批评“国家的教育事务主权被大型国际组织的影响力取代，公立教育从以塑造国家公民和社会团结为目标转变为经济需求和市场导向。”(14)Aron Benavot,“PISA and the Globalization of Education Governance: Some Puzzles and Problems,”in Power and Policy: The Emergence of Global Educational Governance, ed. Heinz-Dieter Meyer and Aaron Benavot (Symposium Books,2013),10.在全球公共问题日益凸显、全球挑战日益增多的时代，在坚持国家主权原则的基础上有限度地超越国家的传统政策，有助于提高全球公共性教育问题的治理效能。