新发展理念视域下城市噪声污染防治刍议——以吉林省长春市为例

王开宇

引 言

城市噪声污染被称为21世纪的四大环境公害之一，与大气污染、水污染、固体废弃物污染一样，都会对人类的生产生活产生较大影响。噪声污染与其他污染不同，噪声污染不会留下污染物，对环境的影响时间相对短暂，污染危害的大小与噪声源的远近有较大关系，通常只要切断噪声源，噪声污染就随之消失。或许正是由于这个原因，噪声污染并没有像大气污染、水污染那样引起足够的重视。2017年习近平在中国共产党第十九次全国代表大会所作的报告中指出：“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。……中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。……人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[1]人民群众对美好生活有更高需要的今天，噪声污染显然不是一个小问题，必须引起我们足够的重视。

我国的城市环境噪声污染研究起步较晚，改革开放后才进入快速发展时期。目前对城市声环境进行评价主要采用采样检测方法，通过对采样数据进行统计分析，评估城市的声环境状况。本文以吉林省长春市为考察对象，通过对2012年至2019年《长春市声环境质量报告》数据的分析，对长春市声环境质量状况进行考察研究，探究影响城市声环境质量的内在、外在因素，提出城市噪声污染防治的可行性建议。

需要说明的是：其一，并非所有的声音都是噪声，只有那些发声体做无规则振动时发出的声音才是噪声；并非所有的噪声都会成为噪声污染，只有当噪声对人体产生不良影响时才称之为噪声污染(1)我国《噪声污染防治法》所称环境噪声污染，是指所产生的环境噪声超过国家规定的环境噪声排放标准，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象。；并非所有的噪声污染都是本文研究的对象，只有人为原因引起的噪声污染才能成为法学研究的对象，自然原因导致的噪声污染这类原生环境问题，并非人力所能及，也非法律的调整对象，因此本文不予涉及。其二，城市噪声污染的防治对策可以从制度层面也可以从技术层面探讨，本文选择从法学角度以绿色发展理念为指引，对噪声污染的行为人进行行为心理与行为模式分析，以期最大限度地降低人为原因导致的噪声污染，但这并不排斥技术手段的广泛应用，而有些时候技术手段的应用会为理论分析提供基础数据支撑，两种对噪声进行防控的方法只是路径不同。

一、长春市的声环境质量现状

长春市的声环境常规监测主要包括区域环境噪声监测、道路交通噪声监测、城市功能区噪声监测三个方面(2)区域环境指单位所负责职能区域的环境噪声。功能区噪声指每个功能区的环境噪声。这两种定义采用的标准值完全一样，但在测量时不同的是，区域环境噪声采用的是网格测量，也就是说将该单位所负责的职能区域以一定的密度分成一定数量的区域网格，分别对这些网格进行监测，并计算噪声值。而功能区噪声一般要求在0—4这五个功能区分别选取有代表性的一个点位，进行24小时持续测量，记录每小时声环境状况。。

(一)区域环境噪声

自2011年以来，长春市城市区域声环境质量并无明显变化。依据国家环境保护标准《环境噪声监测技术规范 城市声环境常规监测》(HJ 640—2012)中城市区域环境噪声总体水平等级划分标准(昼间)，长春市城市区域环境噪声总体水平等级为三级，声环境质量一般。

从表1的数据分析，长春市区域环境噪声总体水平虽然仍保持在三级，噪声分贝值在呈小幅上升趋势后有所回落，但回落幅度不大，说明噪声污染防治效果不明显，城市区域噪声防治工作任重道远。

表1 长春市城市区域环境噪声等效声级值年度对比 /dB

(二)道路交通噪声

按照环境保护部《环境噪声监测技术规范 城市声环境常规监测》(HJ 640-2012)中道路交通噪声强度等级划分标准(昼间)，长春市道路交通噪声强度等级为二级(较好)。

依表2中数据显示，长春市城市道路交通噪声分贝值总体呈上涨趋势，交通噪声问题仍是困扰城市的噪声污染之一，尤其在当前车辆保有量持续增加的趋势下，交通噪声问题仍需多加关注。

表2 长春市道路交通噪声平均等效声级年度对标 /dB

(三)城市功能区噪声

城市功能区噪声监测，采用《声环境质量标准》(GB 3096—2018)附录B中普查监测法，这种方法能够反映城市各类功能区监测点位的声环境质量随时间的变化状况。

表3数据显示，长春市城市功能区的噪声达标率并不理想。整体上看，夜间达标率远远不如昼间，说明夜间城市噪声源的控制有限，尤其4类声环境功能区夜间的达标率一直很低，说明4类声环境区的噪声源控制工作并未得到有效进展，是城市功能区噪声中比较难解决的问题之一。夜间噪声达标率低这一现象长春市并非个例，根据《中国环境噪声污染防治报告(2017)》(3)该报告可在生态环境部官网查询。网址：http：∥www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/hjzywr/201706/t20170601_415153.shtml，最后访问日期2021年1月5日。，我国城市夜间声环境质量，尤其交通干线两侧夜间达标率普遍偏低，污染较为严重。在直辖市和省会城市中，除银川夜间达标率与昼间均为100%外，其他城市夜间达标率均低于昼间达标率。同时，考察年份的数据显示，城市功能区噪声在2019年整体呈现达标率明显下降趋势，多数区域昼间和夜间的达标率均为考察年份最低，这说明城市噪声污染防治的对策效果不佳。

表3 长春市城市功能区噪声质量达标情况(4)根据《声环境功能区划分技术规范》(GB/T 15190—2014)表中各类标准的适用区域分别为：(1)0类声环境功能区指康复疗养等特别需要安静的区域。 (2)1类声环境功能区指以居民住宅、医疗卫生、文化教育、科研设计、行政办公为主要功能，需要保持安静的区域。(3)2类声环境功能区指以商业金融、集市贸易为主要功能，或者居住、商业、工业混杂，需要维护住宅安静的区域。(4)3类声环境功能区指以工业生产、仓储物流为主要功能，需要防止工业噪声对周围环境产生严重影响的区域。(5)4类声环境功能区指交通干线两侧一定距离之内，需要防止交通噪声对周围环境产生严重影响的区域，包括4a类和4b类两种类型。4a类为高速公路、一级公路、二级公路、城市快速路、城市主干路、城市次干路、城市轨道交通(地面段)、内河航道两侧区域；4b类为铁路干线两侧区域。 %

二、长春市噪声声源分析

我国城市区域环境噪声的主要声源为生活噪声、交通噪声、施工噪声和工业噪声(5)我国《噪声污染防治法》第22条规定：本法所称工业噪声，是指工业生产活动中使用固定的设备时产生的干扰周围生活环境的声音；第27条规定：本法所称建筑施工噪声，是指在建筑施工过程中产生的干扰周围生活环境的声音；第31条规定：本法所称交通运输噪声，是指机动车辆、铁路机车、机动船舶、航空器等交通运输工具在运行时所产生的干扰周围生活环境的声音；第41条规定：本法所称社会生活噪声，是指人为活动所产生的除工业噪声、建筑施工噪声和交通运输噪声之外的干扰周围生活环境的声音。等。长春市的声环境质量在进行噪声声源分析时，同样根据《噪声污染防治法》的分类进行分析。

表4 长春市环境噪声主要噪声声源构成比年度对比表 /%

通过表中数据对比分析可知，长春市的声环境污染中，生活噪声和交通噪声明显为主要噪声源，其中生活噪声污染所占比例最大，2012年占比63.4%，2019年达68.3%，各考察年份中均居噪声源首位。其次是交通噪声。工业噪声、施工噪声和其他噪声所占比例较小。通过年度对比我们发现，噪声声源的种类及其比例没有明显改变，施工噪声与工业噪声对居民的生活影响较小，生活噪声与交通噪声仍是长春市噪声污染的主要污染源。对生活噪声与交通噪声的控制并未收到良好的效果，已采用的对噪声声源的控制措施效力甚微。

施工噪声与工业噪声的监督、检查相对较易，生活噪声与交通噪声由于噪声源分散、时间影响明显等原因，表现出较强的随意性，难以得到有效监管。在执法人员紧缺的情况下，更难得到控制，而且即便执法人员富足，目前也没有具体监控噪声的工作制度。白天都做不到，遑论夜间。这也说明，长春市夜间噪声达标率低是有原因的。从此种意义上说，对于生活噪声和交通噪声，仅从严格执法的角度来防治，并未收到显著效果。对散在的噪声源治理，从源头控制或许更为有效。因此，本文尝试以“绿色”“协调”“创新”新发展理念为视角，从行为人、政府、社区三者相协调着手，创新噪声污染防治对策，实现城市的绿色发展。

三、影响城市声环境质量的原因分析

(一)内在因素

通过上述对长春市声环境状况的分析可知，对于城市而言，夜间噪声较难控制，生活噪声与交通噪声一直是影响城市声环境质量的“罪魁祸首”。噪声污染如果能从噪声源头予以控制，会收到事半功倍的效果。由于生活噪声与交通噪声排放的随意性，即行为人的行为主观性非常强，这对噪声源的控制非常不利。加之，民众对环境保护工作的政府依赖心理，对自身的环境保护意识弱化这一现象，我们更应当从分析行为人的行为入手，从行为者个人的思想观念与行为模式上加以引导和改变，还居民一个宁静的生活空间。

对行为者环境利用行为的研究是环境社会学的主要任务。城市噪声难以得到监控的社会根源主要在于行为者在以个人利益最大化作为行动目标时的理性行动而引发的环境行为失当，从而造成城市公共空间的噪声污染，个体(6)这里的个体并非仅指公民个人，同样包括参与环境法律关系的企事业单位等团体。通过一系列理性行为的博弈构建出一个集体非理性的结果。个体作为法学、经济学、社会学研究的重要主体，在噪声污染问题上表现出了较强的针对性。这也是日本学者舩桥晴俊阐释的社会两难论。“在多个行为主体能够不受限制地追求自己利益的关系中，人们都在进行私人的合理行为，而他们行为的累积结果会导致集体财产的恶化，从而对各个行为主体和其他的主体产生不利的结果。具有这种结构的状况叫‘社会两难’。”[2]这种社会两难论在现实的环境事件中，表现为“邻避效应”(7)邻避效应：是指居民或单位因担心邻避设施对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理现象。即每个行为主体都在此问题上表现出极大的私人行为合理性，但化工厂、垃圾处理场等设施仍然是社会所需要的，如果每个行为人都反对，那么就会出现这些设施无处可建的现象，对整个社会而言极其不利，属于个体理性行为的博弈构建出集体非理性的结果。。

从行为人的角度观察，城市噪声产生的原因主要有以下三个方面：

第一，公民的公德意识不强。“私”这种观念使行为人在利用环境时几乎不会考虑对社会整体利益的影响，“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的做法随处可见，如家庭装修的砸墙、贴瓷砖、换窗户等重头戏只在周末、节假日、晚上等休息时间进行，因为其他时间要上班，没办法监工！(8)虽然我国《环境噪声污染防治法》第47条规定：在已经竣工交付使用的住宅楼进行室内装修活动，应当限制作业时间，并采取其他有效措施，以减轻、避免对周围居民造成环境噪声污染。但该法并未给出具体的禁止时间。根据《住宅室内装修装饰管理办法》第16条第2款第(3)项的规定，装修人或者装修人和装饰装修企业，应当与物业管理单位在签订住宅室内装饰装修管理服务协议时就允许施工时间予以约定。然而，现实生活中有些物业管理单位并未很好的履行监督职能，使法律的规定大打折扣。小区里、广场上跳广场舞的、甩鞭子的、扭秧歌的，等等，各种音乐声、鼓声、唢呐声等，一个更比一个高！城市道路拥堵时，总有一些人插队抢行被警告，被抢行的车辆偶尔会采用长时间按喇叭的方式来表达不满与愤怒，殊不知，抢行者与被抢行者都违反了交通法规！还有一些不明原因引发的汽车防盗器尖叫，成为了午夜惊魂。如此这般的场景在居民日常生活中随处可见，有的是生活噪声，有的是交通噪声。综观这些行为，我们可以发现，行为人在行为时只想到自己，根本不考虑对他人的影响，自私观念表现尤为明显。正如美国经济学家和社会学家曼瑟尔·奥尔森指出的那样：“除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。”[3]

第二，公民消费行为缺乏环保意识。20世纪80年代末至90年代初，受到人们普遍关注的消费水平与环境退化有关的消费社会学思想，从环境利用者的行为模式形成的角度阐释了消费与环境的关系。社会进步后，人们不仅仅要求物质文化生活丰富多彩，也要求自己的生存空间健康、安全、舒适，这时行为人的行为就表现为环境消费。同时，消费攀比的心理，又会促使环境消费加大、加剧。比如，即使道路已然十分拥堵，仍然不能遏制迅速增长的私家车的购买速度，对交通噪声的控制自然不易。消费的攀比心理主要体现在价格与功能上，却鲜有攀比节能环保的！换言之，民众目前的消费行为较少考虑环保因素。有调查显示：“对于‘在购买一样东西时，除考虑质量、价格、品牌之外，您是否还考虑环境因素’这一问题，36.1%的被调查者坦言‘基本不考虑’。”[4]

第三，“经济人”的逐利心理。改革开放以后，市场经济的观念深入人心，市场经济的伦理也较计划经济时代更明显地肯定了个人利益的存在。正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”[5]人们的行为都直接或间接地受到利益的影响，环境利用行为也不例外。人们对利益的追求均直接或间接地通过他们的环境利用行为表现出来。就噪声的产生而言，环境利用行为人都希望自己生活的环境是安静的，但很少有人会为了他人生活的安静而付出努力。你是否也曾见过下列现象：为了产品促销，故意使用高音喇叭招揽顾客；为了躲避检查，只在城郊地区驾驶黄标车，非法牟利；城市好多道路昼间不允许大型工程车通行，晚上就成了大型工程车出没的好时机！有数据显示，“傍晚及夜间22—24点成为噪声污染较严重的时间段。”[6]这些只考虑自身利益的行为者们，最终极大可能会导致美国学者哈丁所描述的“公地悲剧”(9)美国学者加勒特·哈丁1968年在《科学》杂志上发表一篇题为《公地的悲剧》的文章，文中设置了这样一个场景：一群牧民一同在一块公共草场放牧。一个牧民想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目将使草场的质量下降。牧民将如何取舍？如果每人都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了——草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。这一场景是个人利用公共资源时谋取私利的确证。现象的发生。人们对私利的追求表现为通过“看不见的脚”(10)“看不见的脚”是由美国著名经济学家赫尔曼·E·戴利提出。该理论认为，“公地的悲剧”发生的根源在于个人均按照自己的方式处置公共资源，这种无节制的、开放式的、资源利用的灾难需要治理，而私人必定会千方百计地将治理成本外部化，私人这种自利不自觉的行为将公共利益踢成碎片。将公共物品与公共利益踢成碎片！

(二)外在因素

城市噪声产生的原因除了从行为人思想意识的角度分析外，从现实角度观察，一些外在的不利因素也会促使行为人产生不当行为、不法行为。这些外在因素有：

1.制度执行困难

改革开放以来，我国进入了制度转型期。各个领域都出台了大量的法律法规，环境保护领域更是如此。从1979年的《中华人民共和国环境保护法》(试行)开始，我国的环境保护立法工作拉开序幕，截至目前，环境保护规范已占全部法律法规的1/10左右。而这些制度，由于本身的瑕疵，减弱了制度发挥的效用。例如，针对噪声污染防治，我国已制定了《噪声污染防治法》，然而，该法为公安机关赋予的执法权并没有得到有效贯彻与执行，这是导致长春市噪声污染难以得到有效防治的主要原因。也就是说，长期困扰长春市民的生活噪声处于没有有效监管的状态。“徒法不足以自行”，面对长春市的这种情况，法律制定得再多，在现实中也不会有收效。再者，长春市在声环境国家法规的基础上，针对噪声污染还制定了部分地方法律法规，如《长春市建设工程施工现场环境卫生管理办法》《长春市城市区域环境噪声标准》等，这些法律大都规定了禁止行为与处罚后果，但对如何发现违法行为与执法部门如何有效执法并未作规定，导致法律不能真正地发挥实效。这种回避主要问题，推诿执法权的情况如果不改变，长春市的声环境质量不会有所提升。

2.防治措施缺乏针对性

《2016年长春市环境状况公报》中关于改善声环境的措施与行动只阐释了两条：其一，中高考期间开展了“绿色护考”行动；其二，开展服务业环境污染整治行动，治理服务业油烟、噪声污染。且2014年、2015年针对长春市声环境质量的措施与行动在当年的环境状况公报中的描述与2016年的一模一样，甚至连标点符号都相同。这不仅使人疑惑，既然声环境质量没有得到改善，且噪声污染夜间达标率这样低，为什么有关部门没有拿出得力的举措？每年(11)2012年、2013年与2014年、2015年、2016年的举措略有不同，然而仅是表述的不同罢了。2012年表述为：1.推动落实《长春市服务业环境污染防治条例》，强化餐饮服务业污染治理，集中解决油烟噪声扰民问题。2.协调开展部门联合执法，实施中高考期间“绿色护考”行动。3.开展服务业环境污染整治行动，整治存在油烟、噪声等污染问题的餐饮服务业单位150家。2013年为：1.按照《长春市2013年建设幸福长春行动计划》和150天市容环境综合整治行动部署，中高考期间开展了“绿色护考”行动。2.开展服务业环境污染整治行动，整治服务业油烟、噪声污染150余家。都是一样的举措合适吗？这其中是否有不作为之嫌笔者不敢妄言，但这或许说明了长春市声环境质量不能得到提升的原因所在。再来看这两条措施对长春市的声环境质量提升有何帮助。“绿色护考”是临时性措施，主要在中高考的那几天时间。对服务业进行整治，或许会有一定的效果，但其他噪声源呢？为何没有关于其他噪声源的任何措施与行动？难道从2012年以来，在执法者眼中，影响长春市声环境质量的因素就只有服务业吗？而且，从2012年以来就对服务业噪声进行整治，这么多年整治的效果为何在前面的数据分析中没有体现呢？整治的效果是否值得反思？

3.监管执法不到位

现实中对生活噪声、交通噪声等以及偶发性的噪声监管不到位，监管的薄弱环节与薄弱时段，导致产生噪声的行为频繁发生。前述高音喇叭招揽顾客的行为，我国《噪声污染防治法》第44条第1款明确规定：禁止在商业经营活动中使用高音广播喇叭或者采用其他发出高噪声的方法招揽顾客。第60条规定：违反本法第44条第1款的规定，造成环境噪声污染的，由公安机关责令改正，可以并处罚款。前述广场舞等行为《噪声污染防治法》第45条第2款规定：在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量的，必须遵守当地公安机关的规定。《噪声污染防治法》第58条规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由公安机关给予警告，可以并处罚款：(一)在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭；(二)违反当地公安机关的规定，在城市市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的；(三)未按本法第46条和第47条规定采取措施，从家庭室内发出严重干扰周围居民生活的环境噪声的。由此可见，噪声源控制较难的生活噪声与交通噪声的执法权都在公安机关。由于公安机关的监管不力(12)为了解长春市公安机关对生活噪声与交通噪声的监管，笔者浏览了长春市公安局的官网，很遗憾，在长春市公安局的机构职能简介部分，没有找到任何有关于对生活噪声与交通噪声监管的职责划分。为了弄清楚长春市公安局对此两类噪声的执法情况，笔者咨询了长春市公安局的干警。据介绍，长春市公安局没有具体关于此类案件的执法机关与执法记录，接到民众“110”报警电话后，他们通常会告知当事人属于环保部门的职权，或者有些执法干警会对噪声源予以规劝，但通常在执法干警离开后，又恢复原貌，他们对此也没有办法。据介绍，长春市公安局目前尚未有噪声实地测量的仪器，就算想执法也苦于没有设备进行技术支持。但从笔者了解到的信息显示，大部分原因是由于公安机关并不认为这是自己的职责，目前也没有过这类案件的执法记录。，使产生生活噪声与交通噪声的行为人在行为时缺乏应该有的法律威慑，在内心逐利的影响下，产生噪声的行为较难被规范。

4.社会力量参与不足

目前我国的环境保护工作大多由政府来完成，虽然相关法律中概括性地赋予公民、社会组织等对环境的监督义务，但对这些社会力量应当如何完成环境监督，却没有相关的配套制度出台(只有环境民事公益诉讼制度对环保团体有一些法律制度的设计)。仅靠人力、财力、物力有限的政府去监督数量庞大、无处不在的噪声污染行为，必定力不从心。即使是环保团体，目前也并未有以噪声污染为由提起的环境公益诉讼。对比大气污染、水污染等防治措施，噪声污染在社会力量参与防治问题上，并未形成有效的制度设计，当然也不会存在有效的制度效果。面对无处不在的生活噪声声源，只有广泛发动社会力量参与，才能在第一时间发现噪声源，尤其对那些偶发性噪声声源的监控，只有深入其中才能精准发现。而且当广泛动员社会力量参与后，生活噪声和交通噪声的制造者，也会因为时刻处于监管状态下而谨慎对待。然而，广泛动员社会力量参与治理，既要从思想上、意识上提升社会主体的参与热情，也要使其参与有法可依，因此只有设置可行的配套措施，激励社会各界力量广泛参与环境监督，才能使环境法律法规收到应有的效果。

四、城市噪声污染防治建议

环境问题是复杂的社会问题，防治的对策不可能仅仅依靠技术或者政府的投入，它需要行为者的行为方式发生改变，从思想深处转变观念。纵观噪声污染治理的相关文献，在治理对策上不外乎从噪声源头进行治理、切断噪声的传播途径(13)例如，我国《民法典》第294条规定：不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。、严格执行已出台的噪声污染相关法律法规。这些措施会在一定程度上降低噪声污染的强度，但都是外在的治理措施。我们认为应当以新发展理念为视角，深入剖析行为人的行为观念、行为模式与环境污染间的关系，从创新管理方式的层面提出声环境治理体系与治理能力现代化的建议，这些建议包括但不限于：

(一)行为人从理性“经济人”向“生态人”转变

“经济人”是经济学家在总结人性的基础上提出的概念，认为人会在对自己最有利的前提下来选择行为方式，而这样的利己主义往往不择手段，会使行为人无视人与自然的和谐，造成严重的生态环境问题。由于“经济人”在追求自身利益最大化时，不可避免地会使生态环境恶化。因此，从生态学的角度，提出了“生态人”的概念。“生态人”具有生态理性，要求行为人在行为时按照生态规律约束与规范自己的行为，以生态圈的整体利益为行为标准，以达到全面保护生态系统的目的，这是对“经济人”的扬弃，是对绿色发展理念的践行。作为理性的生态人，首先，思想观念中要加强对生态意识的培养。“理性生态人应该具有充分的生态伦理素养和生态环境意识，具有充分的道德智慧和知识能够充分地把握生态规律，行使生态权，能对一切有关生态环境的事物作出符合生态规律的判断与评价。”[7]其次，生态人的行为方式要遵从生态规律、顾及生态安全、考虑利益最优，避免过度消费等。生态人能够按照人与自然和谐的生态规律，在坚持生态安全的前提下利用、开发、保护、改善自然生态环境。同时还要求行为人“在行使权利时应当追求经济效益、社会效益和生态效益的统一，坚持代际与代内的公平，主张人与自然的‘双赢’，以整体主义为出发点”[7]。

(二)管理方式从“政府——行为人”到“政府——社区——行为人”转变

一般的污染防治工作大多在政府与行为人间展开，但噪声污染的特点使其明显地区别于其他污染。“噪声污染具有局限性和暂时性，当声源一旦停止运作，环境噪声即刻完全消失。”[8]噪声污染的这种特点使得噪声污染不能完全依赖政府的监督与治理，应当创新治理方式，提升国家治理能力，充分发挥社区在声环境污染防治中的重要作用。社区是城市的子系统，是社会成员居住并参与社会生活的重要场所。若能有效利用社区组织居民，由居民之间相互监督，与政府监督相互配合，协调政府、社区与民众间的关系，发挥社区在噪声污染防治中的作用，让社区负责接收污染投诉、引导居民形成良好的家园意识，建立环境友好型的社会生活方式，将事半功倍。社区在防治噪声污染中可以开展两方面工作：一是利用民众“好面子”“低头不见抬头见”等心理，对社区内经常制造噪声的行为人(情节轻微没有显著危害的行为人)采取必要的警示教育，采取在社区公告栏予以公告、对受噪声污染的群众进行赔礼道歉等方式，迫使行为人今后注意自己的行为。二是利用民众的“从众心理”，带领社区居民营造良好安静的生活空间，切断噪声源，切实发挥好社区的环境保护职能，建立环境友好型社区。

(三)充分发动公众参与噪声污染防治

噪声污染具有分散性，不宜集中治理，而且噪声产生的影响主要以噪声源为中心展开，因此距离与噪声的控制直接相关。对噪声最为敏感的即为相邻人，无论是何种噪声的控制，都应当充分发动群众参与噪声污染的治理，在噪声控制领域建立公众参与制度，形成公众参与机制，调动社会各界力量参与到城市噪声污染防治中来。我国目前虽已制定了噪声污染防治的相关法律，但这些法律制度有些还很粗糙，过于笼统，不易落到实处，应将这些法律法规具体化，切实赋予公民环境权，从生态人的视角来增强权利的可操作性，在立法、执法、司法上规定更为可行的措施，形成相对健全的噪声监控体系。因此在设计公众参与噪声污染的治理机制时，应充分考虑制度的可执行性，从程序上保障公众参与的途径、形式，规定公众的诉讼救济权利等，全方位、多形式的保护公众参与的渠道畅通，使公众通过自己的努力，营造一个安静的生活环境。同时，公众参与的广泛展开还依赖于公众环境意识的全面提高，因此还应加强噪声污染与维权的宣传教育，形成全民监督、全民守法的良好氛围，降低噪声污染的不利影响，毕竟人民群众的美好生活需要也当然地包括安宁的工作、生活环境，广泛发动群众，也是人民群众通过自己的力量朝向美好生活环境迈进的重要一步。

结 语

相比于农村，城市的噪声污染问题更应当引起重视。以长春市的声环境状况分析，相较噪声污染的声源结构而言，生活噪声与交通噪声是占比非常高的污染源，对其进行有效地防治应当成为城市环境污染防治工作不可忽视的部分。然而由于噪声的特点，仅凭政府的监管很难达致理想效果，应当从噪声声源上下功夫，转变行为人的行为方式，广泛动员社会力量参与，发挥公众参与噪声污染防治的优势，共同努力还城市一个安宁的空间。