依法依规推进土地制度改革 促进乡村振兴和城乡融合发展

张卫

落实最严格的耕地保护制度 坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”

1998年的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》均将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的核心和重点，对农用地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中违法违规占用耕地甚至占用永久基本农田搞非农建设的行为长期存在，不仅挤占了大量耕地和优质粮田，还不同程度地造成了耕地损毁和粮田减少，严重影响着国家粮食安全。

对此，党中央、国务院高度重视耕地保护，习近平总书记就严防耕地“非农化”作出了重要指示批示，强调耕地保护是关乎14亿人吃饭的大事，容不得半点闪失。李克强总理也提出了明确要求。我国耕地资源十分紧缺，为加强耕地保护，我国先后颁布了《土地管理法》《基本农田保护条例》等多部法律法规，相继出台了一系列严格耕地保护的政策措施。但一些地方有令不行、有禁不止，耕地“非农化”现象在不少地区仍然突出。去年9月，国务院办公厅印发了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，明确了六种严禁的耕地“非农化”行为：一是严禁违规占用耕地绿化造林。禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。二是严禁超标准建设绿色通道。严格控制铁路、公路两侧用地范围以外绿化带用地审批。道路沿线是耕地的，两侧用地范围以外绿化带宽度不超过5米，县乡道路不超过3米。三是严禁违规占用耕地挖湖造景。禁止以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景。四是严禁占用永久基本农田扩大自然保护地。新建的自然保护地不准占用永久基本农田。自然保护地以外的永久基本农田不得划入生态保护红线。五是严禁违规占用耕地从事非农建设。不得违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等。六是严禁违法违规批地用地。不得通过擅自调整县乡国土空间规划，规避占用永久基本农田审批。

此次颁发的《条例》是贯彻落实党中央、国务院的决策部署，强化对耕地特别是永久基本农田的管理和保护，针对耕地“非农化”“非粮化”等突出问题，进一步明确制度边界，强化法律责任。一是规定国家对耕地实行特殊保护。明确严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度。二是规定开垦耕地验收制度。明确省级人民政府应当组织自然资源主管部门、农业农村主管部门对“占补平衡”开垦的耕地进行验收。三是规范和细化土地整理。明确制定土地整理方案的相关要求、实施主体等，鼓励社会主体依法参与土地整理。四是明确耕地保护责任主体。规定省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域的耕地保护负总责，国务院对其耕地保护责任目标落实情况进行考核。五是严格法律责任。加大了对破坏耕地、拒不履行土地复垦义务等违法行为的处罚力度，增加了对耕地“非粮化”的处罚规定。其中，《条例》的第五十一条规定：违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款;破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

完善土地征收制度 切实保障农民合法权益

随着中国城市化进程和新农村建设的加快，很多农村地区出现了征地拆迁的情况。但由于地方官员谋私利、征地方与被征地农民协商不一致等各种原因，强征、强拆、补偿不合理等问题时常发生，甚至一些地区为了迫使农村居民同意拆迁，强行损毁农村居民农作物等，造成了极为恶劣的影响。

为了保护好被征地农民的合法权益，《土地管理法》规定，征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;超过征地批准权限的，应当另行办理征地审批。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

此次颁发的《条例》对土地征收制度作了进一步的充实和完善：一是细化征收程序。增加征收土地预公告制度，明确土地现状调查、社会稳定风险评估的要求。征收土地申请批准后，地方人民政府发布征收土地公告，公布征收范围、时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。二是规范征收补偿。规定地方人民政府应当落实土地补偿费等有关费用，保证足额到位、专款专用，有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。明确省、自治区、直辖市制定土地补偿费、安置补助费的分配办法。三是强化风险管控。明确将社会稳定风险评估作为申请征收土地的重要依据，并对风险防范措施和处置预案作出规定。四是保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。要求社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加;多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征收补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。

加强宅基地管理 合理保障农民的宅基地需求

改革开放以来，随着社会主义农村经济的快速发展，农民的收入逐步提高，加上人口的增长、新农村建设的需要，农民要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，新建、翻建标准化住宅成为农村现阶段存在的普遍现象。但是非法占地、非法转让土地、超面积占地、一户多宅、擅自改变宅基地用途和划新不丢旧等各种违法行为层出不穷，造成了农村宅基地管理混乱的局面。目前，农村宅基地管理中主要存在着三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地;二是非法转让宅基地，利用集體资产进行隐形交易;三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生。

为了加强对宅基地的管理，《土地管理法》在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。考虑到农民变成城市居民真正完成城市化是一个漫长的历史过程，《土地管理法》还规定，允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，这意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。在现实中，有一部分农民进城落户后不再回到农村，宅基地成为这些人的“死资产”，《土地管理法》允许这类“宅基地”有偿退出，可令交易双方各取所得。与此同时，《土地管理法》规定，农村居民在自家宅基地上建房，必须遵守土地利用总体规划和相关规定，这也表示农民在自家宅基地上也不能随便乱建。

此次颁发的《条例》在宅基地管理等直接关系农民利益的问题上，秉承只做加法、不做减法的原则，并针对“合村并居”中违背农民意愿等突出问题作出了限制性规定。一是保障農民合理的宅基地需求。要求县级以上地方人民政府按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农民宅基地需求。市、县、乡（镇）国土空间规划和村庄规划要科学划定宅基地范围。二是规范宅基地管理。明确宅基地申请、审核批准程序;农民依法自愿有偿退出的宅基地，应当优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。三是禁止侵犯农民依法取得的宅基地权益。明确禁止违背农民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农民进城落户的条件，禁止强迫农民搬迁退出宅基地。

规范“入市”制度 提升集体经营性建设用地价值

集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。原来的《土地管理法》规定，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定使集体建设用地的价值不能凸显，特别是在城乡结合部，大量的集体建设用地违法进入市场，严重挑战着法律的权威。

后来，新修正的《土地管理法》破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用，这也是在法律制度上首次明确允许集体经营性建设用地入市流转。集体经营性建设用地可以直接进入市场流转，这是对现行土地管理制度的一个重大突破，既能提高土地使用效率，又能为农民带来更多实惠，可加速农村向城乡一体化转型。

《条例》在《土地管理法》的基础上对集体经营性建设用地“入市”作了进一步的细化：一是加强规划管控。明确国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出规划条件，明确“入市”土地界址、面积、用途、开发建设强度，并会同有关部门提出产业准入和生态环境保护等要求。二是明确交易规则。规定土地“入市”需编制相应方案，双方要签订书面合同，并报自然资源主管部门备案;土地使用者应当及时支付用地价款，依法缴纳相关税费;“入市”土地使用权再流转的，应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。

除以上几方面外，《条例》还有诸多亮点，比如在优化用地审批程序方面，一是减少审批层级。规定市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准，删除现行条例“逐级”上报审批的规定。二是简化审批材料。对原“一书四方案”（建设用地呈报书和农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案）进行合并调整，整合为农用地转用方案和征收土地申请，并明确农用地转用方案内容。三是合并审批事项。合并办理单独选址建设项目用地预审与选址意见书。

在建设用地管理方面，为了提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用，《条例》做了以下规定：一是明确建设用地要求。规定建设使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制要求，严格执行建设用地标准，并采取有效措施防止、减少土壤污染。二是严格土地利用计划管理。要求各级人民政府加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制，县级以上地方人民政府自然资源主管部门应当将年度建设用地供应总量、结构、时序、地块、用途等向社会公布，以稳定社会预期。

在完善临时用地（指建设项目施工、地质勘查等需要临时使用的土地）管理方面，针对实践中存在的临时用地的期限过于单一、临时用地土地复垦责任不落实等情形，《条例》作出创新规定：明确临时用地应当尽量不占或者少占耕地;临时用地的期限一般不超过二年;建设周期较长的交通、水利、能源等基础设施建设使用的临时用地期限不超过四年，法律、行政法规另有规定的除外;土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态。

作为行政机关执行《土地管理法》具体行为措施的行动指南，《条例》在其上位法《土地管理法》大修后也重新修订出台，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍，进一步明确了我国土地管理制度改革的具体操作。总的来说，它不仅优化了用地审批程序、简化了用地审批流程，能够使得报批效率大幅加快，赋予地方更多自主权，让地方政府用地审批权有所扩大;还明确编制征地补偿安置方案，使集体经营性建设用地“入市”打通城乡二元体制，盘活利用宅基地，真正有利于保障户有所居，对我国当前土地改革制度的发展有着重大意义。