构建南宁地上地下一体化“大管控”模式研究

龚维玲 吴寿平 庞嘉宜

[摘要]构建南宁城市地上地下一体化大管控，是全面落实强首府战略、推进城市治理体系和治理水平现代化、现代化高品质城市建设的重要路径和内容。近年来，南宁在推动城市地上地下一体化发展过程中积累了不少经验，城市空间复合开发利用多元化，城市地上地下管控持续优化，城市地下综合管廊的智慧管控体系初见成效，但是仍然存在规划引领和制定有待完善、法律法规有待健全、城市地上地下一体化管控体系尚未建立健全、城市地上地下一体化管控方式方法有待创新等问题。基于此，本文提出南宁需要加强规划统筹，实行城市“一张蓝图干到底”，健全城市空间管理协同机制，搭建城市地上地下一体化大管控平台，加快建立健全城市地上地下一体化开发与管控的制度机制体系，推进跨部门整合共享，构建数据资源一体化，确权明责，创新城市地上地下一体化大管控模式，促进南宁经济社会高质量发展等相关建议。

[关键词]地上地下一体化  大管控  高质量发展  构建

加强城市空间开发利用，保持其良好的运行状态，为城市经济社会提供良好的基础，已成为我国各级政府推动城市经济社会高质量发展的重要手段，探索城市地上地下一体化管控也成为各大城市在推动经济社会高质量发展的重要路径。近年来，南宁在推动城市地上地下一体化发展过程中积累了不少经验，特别是在TOD模式（以公共交通为导向的开发）和地下管廊开发建设方面成效显著。随着南宁全面落实强首府战略、推进城市治理体系和治理水平现代化、现代化高品质城市建设的要求，构建城市地上地下一体化大管控已成为南宁市提升城市治理能力和水平、建设高品质城市和智慧城市的重要内容。

一、南宁城市地上地下一体化管控建设现状

（一）城市空间复合开发利用多元化

目前，南宁地上空间的利用类型包括：路面上盖建筑物业、高架桥、立交桥、步行连廊、骑楼、输电线路等。地下空间的利用类型包括：地下公共服务设施（地下商业、娱乐、体育设施）、地下交通运输设施（轨道交通、地下道路）、地下市政基础设施、防灾设施（蓄水池、人防工程）、地下储存设施、地下车库等[1]。随着南宁地铁1、2、3号线的开通运营，现已构成运营里程81.2公里的基本线网骨架，并以轨道交通为导向，开发了集公共服务、交通、商业等设施于一体的综合开发体[2]。此外，南宁积极建设城市地下综合管廊，促进管线入廊工作，已签订涵盖了水、电、气、通信等所有管线的《入廊协议》。

（二）城市地上地下管控功能持续优化

城市地上地下公共空间体系化管控目的在于将管控资源组合成集约高效、协同灵活的有机统一系统，发挥“1+1>2”的系统优势，以提高整体管控功能和整体社会效益。近年来，南宁致力于健全总揽全局、协调各方的党委领导机制，统筹发展改革委、住建局、应急局、交通运输局、人防办、市政园林局、消防等部门，充分利用地铁站、地下停车场、地下商场分布广且数量多的特点，建设地下管控点状空间;利用地铁、地下快速路、人防干道等网络，布局地下管控线状空间;利用公共建筑密集区、商业密集区、公共交通枢纽、大型居住区等区域的地下空间，建设大型人防工程和地下综合体，形成地下管控面状空间，从而构成与地面防控相协调、点线面相结合的城市管控空间体系[1]。

（三）重点区域地上地下协同规划发展

针对老旧城区、历史文化街区等重点区域，南宁市统筹安排交通规划、建筑设计、业态设计等各个方面，确保改善城市交通、改善基础设施、扩大空间容量和文物安全各项工作顺利进行。同时，南宁市还编制了《中山路城市设计及建筑概念设计》，在尊重现有建设条件的基础上，完善街区用地结构、布局和功能配置，尤其充分考虑了片区地下空间及文化旅游资源的开发利用，完善中山路历史街区与周边区域内外联系和协调。最后，开展《南宁市旧城区改造专项规划（2020—2035年）》编制组织工作，对市政、公共服务设施、历史文化保护等重点项目提出优化研究策略，强化协同规划发展，持续提升城市品质。

（四）城市地下综合管廊的智慧管控体系初见成效

自2016年入选全国第二批地下综合管廊试点城市以来，南宁市根据《南宁市地下综合管廊试点城市实施计划》，全市安排试点实施项目12个，建设地下综合管廊41.36千米，累计投资36.80亿元。目前，地下综合管廊建设已经成为南宁市完善城市基础设施建设，深入推进强首府战略的重要支撑。南宁在国内管廊领域率先提出“全生命周期管理”的理念，开发并完成了具有自主知识产权的地下综合管廊信息管理平台。该平台以BIM技术为核心，结合云计算、GIS技术、大数据、物联网等新技术，与装配式建筑融合发展，建立了标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修、信息化管理、智能化应用的现代化建筑产业体系，构建出“一个中心、多种应用”的“1+X”应用模式，通过规划立项、方案模拟、深化设计、进度管控、质量安全把控等对管廊从规划设计阶段入手贯穿管廊全生命周期，持续优化管廊立体安防监控措施。

二、南宁城市地上地下一体化管控存在的问题

（一）规划引领工作有待完善

要通过合理分配地上地下空间的开发规模、协调城市空间布局，推动城市地上地下一体化协同发展和科学管控，均要求政府预先对城市地下空间资源的布局进行科学的战略规划。城市地下空间开发在建设前期就需要投入大量资金，而且如果在建成以后需要进行改造和拆除将会导致更大的资金投入。而且地下空间开发利用的投资回报周期长，后期运营和维护的成本较高，这些因素若在城市空间发展规划中未能充分考虑的话，将会严重影响城市空间开发和管控。从南宁城市地上地下一体化管理运营实际情况来看，目前南宁城市地上地下空间开发利用规划的先行性有待进一步加强，现有规划尚未将城市地上地下作为一个有机整体进行有效统一地规划，增加了城市地上地下一体化建设和管控的难度。因此，南宁亟须统筹推动城市地上地下一体化开发利用的整体战略规划，通过合理分配地上地下空间的开發规模、协调城市空间布局形态，来实现城市规划建设高质量发展。

（二）相关法律法规有待健全

目前，我国关于地下空间开发利用方面的专门立法亟待进一步完善，仅有一些部门规定及地方性暂行办法，如原建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，以及上海、深圳、天津等城市的地下空间规划办法。当下南宁城市空间开发和管控的法规制度建设明显滞后于城市空间开发和管控的实践，无法满足日益增长的城市地上地下空间一体化发展的需求。目前南宁只是参照原有的行政法规《城市地下空间开发利用管理规定》中所提及的内容，法律约束力不强，城市地下空间的管控更是无法可依。例如，南宁城市地下综合管廊运营维护与建设的相关法律法规不完善，部分标准还未能有效建立，存在不统一、不规范的情形，增加了管廊建设、运营维护的难度。

（三）城市地上地下一体化管控体系尚未建立健全

首先是缺乏完整的城市地上地下一体化管控机制。目前，南宁未能有效建立围绕城市空间管控的多部门协作机制，尤其在顶层设计和监督管理方面较为碎片化，增加了管控工作的难度，同时各部门信息共享机制还未建立，存在信息梗阻，影响了管廊运营维护效率的提升。二是缺乏全市空间数据一体化。目前，南宁存在城市管理“信息孤岛”“信息壁垒”“数据烟囱”等问题，亟待打破部门壁垒，推动市级信息系统整合，加快完善城市管控数据库，推进城市地上空间和地下空间信息系统实时接入和数据共享，切实做好城市空间数据的挖掘和利用，以及提升城市地上地下一体化管控的能力和水平。三是缺乏统筹全局的综合管理组织。城市地上地下一体化管控涉及部门众多，其中包括发展改革委、住建局、民防局、交通运输局、市政园林局、自然资源局、水利局、人防办、应急局、生态环境局等，而有效地综合管理组织是城市地上地下一体化综合开发和管控的重要保障。同时，地铁轨道线路等城市地下空间具有跨区域的特殊属性，因而不可避免地存在着跨区域的行政管理，增加了复杂性。南宁尚未建立专门针对城市地上地下一体化综合管控的协调组织，这可能造成相关政府部门在地上地下空间一体化开发利用和管控时多头管理和管理缺位的问题，从而严重影響地上地下空间一体化开发利用的进程[3]。

（四）城市地上地下一体化管控方式方法有待创新

城市地上地下一体化管控受不同建设阶段的影响，各阶段的管控方式也将有所不同。其中在地下工程建成后，对地下工程维修、保养、更新、使用、运行、管理、回收投资等一系列运作过程，是城市地下空间开发利用的一个重要环节，直接关系到城市地下空间开发利用的效益、投资的回收、收益的再投资和城市地下空间资产的培育与投融资能力增长的问题。目前，南宁地下空间项目建成后基本上由政府部门或委托单位负责运营与维护，尚未按照企业化和市场化的方式进行管理，相应的管控自然难以系统化开展，需进一步探索创新适应不同时期的管控方式。

（五）城市地上地下一体化管控保障有待提升

一是城市地上地下一体化管控压力较大。一方面城市地下综合管廊运维与建设成本较高，收费制度落地难，管廊建设投资成本回收难度大，有偿收费面临较大阻力。另一方面南宁在短时间内规划建设了多条轨道交通线路，全部为地下线路，相对超前的基建标准，加大了当前及今后一个时期政府财政压力。二是城市地上地下一体化管控的专业力量和专业技术人才缺乏。城市地上地下一体化管控是建立在大数据基础上的，是智慧化、机器化、数据化等新技术的应用，更需要一些前沿技术人才将其进行落地。目前，南宁技术类人才较为紧缺，需求较大，同时招聘工作难以推进，主要原因于工资福利等待遇问题导致应聘者的积极性不高，需求与供给不匹配。此外，南宁市对技术人才的本地化培养还较为欠缺，校企合作不足，本地化人才力量还偏弱。

三、构建南宁城市地上地下一体化大管控的对策建议

（一）加强规划统筹，实行城市空间规划“一张蓝图干到底”

要构建城市空间规划一张蓝图，“一张蓝图”融合了城市总体规划、土地利用总体规划、城市五年规划等规划，基本形成以城市空间开发利用为要义，以提升城市治理能力为目标，涵盖城市地上和地下的空间规划体系，以实现城市规划的空间全覆盖。同时，应充分发挥城市规划管控作用，将城市地上和地下空间规划要素纳入“一张蓝图”，加强城市空间开发利用和综合治理的系统性、整体性，实现城市地上地下一体化管控。

（二）健全城市空间管理协同机制，搭建城市地上地下一体化大管控平台

树立“大管控”的管理理念，从城市实际情况和科学的角度出发，坚持在各司其职、各负其责的前提下，以大数据、云计算为手段，加快建立健全城市管理部门联动制度机制，加强部门间的沟通和协作，明确各部门的权责和监管，形成相互配合、相互协同、多管齐下，以及齐抓共管、纵向有深度、横向有联动的局面。其次，搭建城市地上地下一体化管控平台，将发展改革委、自然资源局、住建局、交通运输局、教育局、卫健委、市场监管局、农业农村局、大数据发展局等部门的空间规划数据及业务数据纳入其中，以现代信息技术将数据可视化、智能化，实现城市部门间的信息共享、业务协同办理和城市空间协同治理。

（三）加快建立健全城市地上地下一体化开发与管控的制度机制体系

一是建立空间规划编制和实施体系，通过创新规划管理体系、搭建空间信息平台来促进业务协同和政府职能转变。二是建立市政府、发展改革委、自然资源局、住建局、交通运输局、教育局、卫健委、市场监管局、农业农村局、大数据发展局等部门协同领导机制，形成以市政府领导为主要负责人，其他部门领导为主要参与者的领导小组，定期召开城市地上地下一体化大管控专题会议，协调解决城市治理中出现的各种突出矛盾，强化部门间的横向协调，实现城市治理创新。三是建立健全城市地上地下一体化管控的法律制度保障机制，将城市地上地下一体化管控纳入地方立法，制定出台《南宁市城市地上地下一体化管控实施规定》，明确城市管控范围、内容和各部门权责。

（四）树立城市空间全周期管理理念，探索城市空间管控新模式

首先，南宁市应根据城市发展和建设规律，将全周期管理理念贯穿城市规划、开发利用、管理全过程。同时，立足大数据信息技术，发挥南宁市大数据产业发展优势，推动城市地上地下一体化管控模式精细化、智能化，推动城市管控模式创新，让城市空间管控更加智慧。第二是加快实施“智慧城市管控”策略，逐步由传统城市治理模式向智慧城市管控转变，构建立体化、全空间、可视化、智慧化的现代城市管控模式，大幅提升城市治理能力现代化水平。最后，通过构建智慧城市管控平台，管控城市地上地下空间的基础设施建设、产业布局、交通建设与疏导、综合管线运营维护等方面，实现决策与管理的智慧化、科学化。

（五）树立“大管控”的管理理念建立部门联合协作机制

城市地上地下一体化大管控是一个多功能、多层次的复合系统，城市空间管控涉及面较广，并不是一两个部门就能够独立完成的，所以城市地上地下一体化管控必须从城市实际情况和科学的角度出发，坚持在各司其职、各负其责的前提下，建立部门联合协作机制。各部门要树立大融合、大共享、大应用思维，着力构建内部畅通、外部共享的数据资源一体化大数据生态，推进跨部门大数据整合共享。

（六）确权明责制定完善的城市地上地下空间土地确权政策

空间权的认知有利于促进土地集约化利用[4]，南宁市要明确城市空间和空间土地权利概念，明确城市空间土地确权的范围，对地面、地上、地下的权利归属进行规定。首先，南宁市可以建立城市空间土地确权登记制度，以不动产统一登记为契机，将空间土地登记纳入不动产统一登记体系中，逐步完善地下空间的登记方法。其次，根据土地用途的不同，实行差别化供地政策，开展地下空间地价评估，积极探索完善评估技术方法[5]。通过优化城市空间资源和管控，以建促管，以管提质，建管相融。第三，聚焦城市地上地下项目，优化土地要素保障。有关部门应建立健全土地储备统筹机制，对南宁土地实行统一规划、统一储备、统一供应、统一管理。同时，在土地确权的基础上，加强城市地上地下空间的管控，科学合理规划和使用一次土地资源和二次土地资源，系统规划建设地下综合管廊、地铁、地下物流、地下商业、地下防空设施、地下停车场、地下建筑等。

（七）“多规合一”创新城市地上地下一体化大管控模式

在城市地上地下空间一体化规划时应争取政策支持、与时俱进、从长远考虑，找准切入点以明确开发脉络，同时为城市地上地下空间一体化管控提供重要依据，充分发挥规划的引领、管控和刚性约束的作用，探索“多规合一”试点，创新城市空间管控模式。学习借鉴北京、天津、南京、长沙、沈阳等城市“多规合一”的做法，由南宁市自然资源局牵头搭建“多规合一”协同平台，全面落实城市总体规划，扎实推进高品质城市建设、智慧城市建设、海绵城市建设、城市地下综合管廊、城市轨道交通、老旧小区改造等，构建城市地上地下一体化大管控格局，提升南宁城市治理水平现代化，促进南宁经济社会高质量发展。

（八）经费保障进一步加大城市地上地下一体化大管控的财政支持力度

建立健全城市空间大管控财政性经费投入机制，为城市地上地下一体化管控模式的创新提供财力保障。建立健全城市空间管理多元化投入机制，引入社会资本参与城市地上地下一体大管控基础设施建设和运营。另一方面，要加大二次土地资源开发利用项目的财政投入，加快推进地下空间的开发利用，构建地下空间网络格局;加大对城市地下综合管廊的投资力度，加快地下综合管廊成网成片;加大对城市轨道交通建设的投资力度，以轨道交通串联整个城市地下空间，形成网络化的地下空间管控格局。

（九）人才建设，为加强城市空间治理能力現代化提供人才支持

南宁市应大力引进一批既懂技术又懂管理的专业人才，特别是能够熟练运用智慧化、机械化、数据化等新科技的前沿技术人才，或培养一批城市地上地下一体化管控的专业人才，与广西大学、广西城市职业大学、广西财经学院、广西建设职业技术学院、广西职业技术学院等高等院校共同构建地上地下一体化管控人才培养联动机制。其次，可以通过加大对城市规划、城市管理、城市建设、AI、大数据、云计算、人工智能、区块链、智慧交通等方面专业人才的培养，推动AI、大数据、互联网、人工智能、区块链等新技术与城市治理深度融合，充分发挥校企双方优势，实现资源优势互补，打造产学研+产业孵化一体化的人才培养模式。

[参考文献]

[1]李璠.城市交通节点地上地下一体化设计探讨[J].中华建筑，2020（04）：80-81.

[2]王全伟，闫苗苗.地铁站域地下空间一体化开发设计的优化策略研究[J].山西建筑，2020（19）：117-119.

[3]陈丽.我国地上地下空间使用权市场规制比较[J].法制与经济，2017（02）：99-100+106.

[4]孙建宏，王卫真，于林竹.地上地下空间土地利用及确权思考[J].中国土地，2014（05）：30-32.

[5]汪方震.浅谈城市地上地下空间的一体化开发与利用[J].低碳世界，2016（21）：160-161.

责任编辑：黄传英