绩效审计：如何把钱花得更经济

侍小伟

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出要全面推进绩效审计，指出了财政审计的大方向。为适应新形势下的发展要求，研究探讨如何开展财政资金绩效审计，是开发区内部审计组织和内部审计人员面临的新挑战。

针对所在开发区内部审计在实施财政资金绩效审计过程中遇到一些困难和问题，笔者结合开发区的客观实际提出了一些针对性的意见建议，为提高开发区财政资金绩效审计水平贡献一份力量。

财政预算资金支出需要加强审计监督

党的十九大召开后，“全面实施绩效管理”的总体要求已成为各级政府工作重心之一，财政资金绩效审计作为监督绩效管理工作开展情况的一种手段，是绩效管理工作中不可缺少的一部分，也是推动财政管理工作更加科学高效的重要力量，因此开发区内部审计开展财政资金绩效审计工作意义深远。

提高开发区财政管理水平。目前经济社会快速发展，财政管理职责也越来越复杂和广泛，财政资金审计已不能局限于财务收支方面的审查，审计内容需要紧紧围绕财政管理职责的变化而变化，除了常规的合规性审查外，还需承担一定的社会责任，以便为提高财政综合管理水平提出有效的意见和建议。

推进清廉政府建设。一方面要及时发现财政资金使用过程中的管理不规范情况，分析成因、提出合理化建议提高财政资金使用效益;另一方面要揭示骗取、挪用、贪污等违法事实，促进严厉问责，为开发区管委会工作人员敲醒警钟，从而推动清廉高效政府建设。

为了提高财政预算资金支出的透明、有效性，财政资金绩效审计通过反馈审计发现的财政资金使用管理过程中法定职责落实到位情况、资金使用绩效是否完成预期设定目标等问题来为政府决策服务。

开展财政资金绩效审计的目标就是要加强预算部门经济责任履职力度，评价财政预算资金支出的绩效发挥情况，找出存在问题的原因，揭露预算刚性约束弱化、财政支出缺乏监督、财政资金管理不到位造成的损失低效等问题，并进行原因分析，从而督促政府及相关部门加快公共财政体制改革，优化财政支出结构，健全改良财政资金管控体系，不断提高财政资金使用管理效益。

当前财政资金绩效审计中存在的问题

随着上级审计机关全面推开财政资金绩效审计的工作态势，开发区内部审计也在起步探索实施财政资金绩效审计，但是在实际开展过程中，暴露出一些问题存在一定的困难，制约了审计工作的效率和作用。

审计内容层面单一。财政资金绩效审计的重点内容主要包含两个方面：一是财政资金的分配经济性审计，对财政资金分配的依据性、公平性以及所产生的经济效益进行的审计分析和研判，被审计对象是财政部门;二是财政资金的使用管理效益性审计，审查财政资金在不同领域不同时间的使用管理情况，评价财政资金支出使用后带来的效果，被审计对象是财政资金的具体使用单位。从目前审计的实际情况看，只涉及第二部分财政资金的使用管理效益性评价，第一部分未涵盖。

审计工作基础薄弱。审计工作的开展要建立在被审计单位提供数据和资料的基础上，并且要求数据资料都应是真实合法的。但实际审计工作中很多被审计单位因为内部控制管理不完善，导致审计所需的数据资料缺失或提供的资料数据真实性和完整性不够，这种情况下审计人员在数据资料的真实性难以掌握或数据资料不足的情况下，很难对被审计事项进行客观评价，影响审计工作的正常开展。

缺乏有效评价标准。目前，暂未对财政资金绩效审计的目标、内容、程序、评价标准等进行明确、统一的规定，缺少科学的评价标准体系，影响到审计人员在开展财政资金绩效审计中的规范行为。这种情况下审计人员只能凭借自己的认知和实践经验来进行评价，对成本、收益所做的评估大多带有主观色彩，无法体现科学性、有效性，导致审计结果可能存在误差。

审计结果作用有限。财政资金绩效审计主要采取在资金拨付后进行监督的事后监督模式，这种模式即使能追溯到问题发生的时点和追究造成问题发生的责任，很多时候很难追回或弥补问题造成的损失，被审计单位只是以出台制度规范未来行为的方式落实整改。使得财政资金绩效审计只能止步于审计评价阶段，提出的整改建议只能约束未来的行为，却无法弥补现阶段已造成的经济损失，在一定程度上制约了审计整改作用的发挥。同时，财政局开展的财政资金绩效评价，只是把绩效审计发现的问题作为评价参考依据之一，但没有规定审计成果硬性运用机制，利用程度不高。

审计力量和素质不高。开发区内部审计存在审计手段落后、人员综合素质参差不齐等问题，无法适应当前以及未来财政资金绩效审计的需求和标准。一方面开发区内部审计人员少、任务重的困难一直存在，大多审计人员都是身兼数职，除了审计业务还要做行政工作，往往将审计项目仓促完成，导致审计质量不高;另一方面开发区内部审计人员的专业主要是工程管理专业和财务会计专业，而财政资金绩效审计所需要的审计人员应精通各方面知识，如社会管理、经济发展、环境保护等方面，涉猎范围较广。在绩效审计项目进行实际评价时，若审计人员不能全面、熟练掌握所需知识，那么审计过程中将会遇到很多不知所措的困难和问题，进而阻碍绩效审计的顺利开展。

优化财政资金绩效审计的几点建议

针对上述财政资金绩效审计中存在的困难和问题，结合相关学者研究绩效审计的成果思路和笔者的个人想法，特提出以下建议。

找准绩效审计切入点。因开发区财政资金绩效审计尚处于起步探索阶段，故选准审计重点非常重要。根据历年来上级审计机关发现的财政资金绩效方面的问题来看，应重点关注以下环节和内容：

强化全过程监管。应将财政资金项目设立申报、配置、下拨、使用管理、后续绩效监管等关键环节作为重点审计内容。因为在专项资金设立环节常常出现立项不规范、虚假立项、重复申报项目等问题;在资金的分配流通环节也存在着分配效率低、未及时下拨等不规范问题;在资金下拨环节中政府及部门对财政资金下拨程序执行不到位，对被拨付单位使用资金的方向和效果监管缺失，导致资金下拨环节不够公开透明，引发资金挪用等现象;在资金的使用环节仍存在资金使用方向不清晰、资金损失浪费、使用绩效低等问题;监督環节更是被专项资金下拨部门所忽略，常出现只顾资金下拨不顾后续监管的情况。因此，绩效审计应加强财政资金使用全过程的监督，从而提出可行性更高的建议。

深化全领域覆盖。一是预算外资金管理和使用效率情况，针对未纳入财政预算管理的资金，应重点审查资金来源是否合理、资金使用是否合规等;二是围绕社会发展、民生福祉、生态环保方面的热点、难点，对重点资金加强绩效审计，主要关注项目申报立项的流程，资金的分配下拨、使用管理情况等;三是围绕财政预算支出这根主线，以财政资金用到刀刃上的原则，深入开展政府投资项目绩效审计，主要审查政府投资立项、公开招投标、资金使用管理及投资效益情况等;四是考虑到近年来政府采购工作变化较大，应强化对政府采购工作的绩效审计，重点关注政府采购预算指标的编制、调整及后期执行事项，政府采购预算资金具体拨付情况、采购项目的类型、规模及是否归入采购目录中等审计内容。

创新审计方式方法。首先要优化审计组织方式。通过有效整合审计内部和外部所有资源，来保障审计质量和效率的提高，主要含两方面措施：一方面要整合内部资源，打破科室限制，将内部涉及财务会计、工程管理、计算机等专业的所有业务骨干进行大融合、根据项目特点进行合理调配，取长补短，相互补充;另一方面要充分借助外部力量，借用外部社会中介机构力量参与绩效审计项目，聘请专人对绩效管理情况进行评估，为绩效审计提供价值量高的资料和依据。

其次是要创新审计方法和手段。一方面应强化大数据审计，绩效审计中肯定会碰到很多数据分析工作，这就需要运用大数据审计模式，以及数据模型、统计抽样等手段，为最终的绩效评价提供最客观的依据，从而既保证审计质量又能提高审计效率。另一方面应灵活运用分析方法，对财政资金绩效审计过程中除运用查阅法、核实法等一些传统审计方法外，还可以探索运用成本效益分析法、统计分析法、层次分析法等，不断提升审计的质量和价值。

探索建立审计评价指标。绩效审计的重点和难点在于审计评价。为了强化财政资金绩效审计的质量和价值，构建一套科学的、操作性强的财政资金绩效审计评价标准体系十分必要。它建立的意义在于以财政支出经济性、效益性为最终目的，检查各级政府向社会提供的资金、基础设施建设等公共产品或服务的数量是否足够、成本是否合理等情况，对政府的职能履行情况进行考核。考核评价体系的构建不是一蹴而就的，需要长期的调查研究、实践摸索、调整完善，还需要考虑到项目类型的不同、项目实施环境的差异等各方面因素，根据不同情况需要在固定指标的基础上设置一些个性指标。个性指标的设置与具体审计操作过程息息相关，会促进评价体系在审计过程中逐渐形成。

深化审计结果运用机制。财政资金绩效审计价值只有在绩效审计结果被有效运用后才能真正实现，审计才能起到规范经济秩序、提高工作效率、强化政府职能等作用。

首先要提炼专题审计报告。从体制机制等宏观层面，对审计发现的财政资金问题进行分类、整理，对一些性质严重的、共性的问题进行提炼和分析，以专题报告形式上报政府和有关部门，以便引起相关部门重视并督促整改落实，为领导决策提供参考依据。同时建议将绩效审计结果纳入区级综合考核指标，与下年度财政预算安排进行直接、充分的挂钩，存在问题较多且性质较严重的情况，视情况予以削减或扣回，强化绩效管理奖惩约束，倒逼资金使用单位规范操作。

其次要召开问题反馈会。对一些没有在审计报告中进行反映的问题以及普遍存在的共性问题，通过问题反馈会的形式告知相关部门引起重视，促使财政资金管理体系逐步完善。

再次，要及时移交案件线索。充分利用与纪委建立的案件移送机制，移交处理审计中发现的违纪案件线索，加强密切协作配合，加大查处力度。

此外，要落实审计结果公告制度。从以往单纯的在网站上发布公告，逐渐向公开与问效相结合转变。特别是关乎人民群众切身利益的绩效审计，评价应当公正客观，把绩效审计情况全部公布于众，接受社会监督，切实发挥维护社会稳定的作用。

提高审计人员综合素质。为了保障审计目标的实现，应不断提升审計人员的综合素质。建议上级审计机关应加强对开发区内部审计队伍建设、业务建设等方面的指导，以绩效审计为载体抽调开发区内部审计人员，通过以审代训方式提升业务水平;也可结合绩效审计组织一些交流会，通过交流学习、取长补短，达到共同进步的目的。

开发区应定期邀请财政资金使用单位的骨干和审计人员进行业务交流，主要介绍其所从事工作的法规政策依据、操作流程、创新经验等，同时应聘请绩效审计方面的专家对审计人员进行业务指导，全面提升审计人员业务能力，从而更快更好地适应新常态下审计工作的新需求和新挑战。

综上所述，开发区实施绩效审计将有助于规范财政管理行为，为开发区分配利用财政资金，推动经济发展出谋划策，对于区域发展具有至关重要的作用。针对当前绩效审计中存在的问题，必须采取更有针对性和可操作性的措施进行改革，从而提高审计价值，提升财政资金的使用绩效。