城镇住宅用地出让方式对土地价格和住宅价格的影响

杨蕾 临沂市自然资源开发服务中心

引言

在我国，土地最早的功能主要是服务于农业生产。随着经济社会发展逐渐转变为重要的生产资料，特别是自1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，全面实行住房分配货币化以后，土地成为房地产市场的重要因素。近十几年的房地产热，使城镇住宅用地使用权（以下简称涉宅用地）出让受到世人关注，几乎每一次涉宅用地供应入市，都会给土地市场带来激烈的竞争。为此，国家涉宅用地出让政策不断变化、调整，涉宅用地的出让与竞买方式受到社会持续关注。本文对国有土地使用权出让的竞买方式对土地价格和住宅价格的影响进行探讨。

一、计划经济时代

在计划经济体制下，土地所有制度为公有，土地使用制度为无偿使用，配置模式是由国家或集体统一安排划拨并决定其利用模式。与城市土地的无偿使用相对应的是划拨配置的行政性、使用的无期限性和无偿性，以及土地使用权的无流动性。即住房采取实物分配，不允许房地产商品化经营。无偿划拨制度背离市场原则，土地经济效益低下，不适应我国城镇化发展的规律，阻滞了城市发展步伐。

二、市场经济时代

市场经济时代，国有土地使用权出让逐步理顺为招标、拍卖、挂牌等方式，出价高者竞得土地。1994年，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出按照国家、企业和个人合理负担的原则进行住房体制改革，将公房实物分配改为货币分配，建立面对中低收入的保障性住房和高收入家庭的商品房，建立住房公积金制度。至此，城镇住房开始推行市场化改革，住宅建设用地取得方式逐步规范，住宅建设使用的国有建设用地使用权主要通过招标、拍卖、挂牌等方式出让，最高出让年限为70年。

（一）出让采用招标方式

由各市县公共资源交易中心（或自然资源部门）面向特定自然人、法人和其他组织发布公告，土地用途主要为大型、综合要求高的基础性项目用地，能够最大限度满足招标文件综合评价标准，或满足招标文件实质性要求且价格最高投标人为国有建设用地使用权人。

（二）出让采用拍卖方式

由各市县公共资源交易中心（或自然资源部门）发布宗地的面积、界址、用途、使用年限等有关事项，按照指定的具体时间，现场进行公开竞价，按照“价高者得”的标准，确定国有建设用地使用权人。

（三）出让采用挂牌方式

由各市县公共资源交易中心（或自然资源部门）发布宗地的面积、界址、用途、使用年限等有关事项，在指定的土地交易场所挂牌不少于10个工作日。挂牌分为挂牌竞价阶段和现场竞价阶段。在挂牌交易中，只有一个竞买人竞价且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交，确定国有建设用地使用权人。目前，各地多采用这种土地出让方式。

由于涉宅土地资源的稀缺性和排他性，涉宅用地吸引房地产开发商积极竞拍。一般情况下，土地成交价格会远高于土地出让底价和标底，土地市场异常活跃，房价也跟随土地价格节节攀升。国有建设用地使用权出让价格与征地和拆迁补偿、土地前期开发支出等的差额，是政府土地收益。它是地方政府的一项重要财政收入来源，主要用于城市基础设施建设，调控城市空间发展方向，提升城市空间结构发展效益。

三、房价宏观调控阶段

全国住宅全面货币化以来，乘着经济高速发展的东风，我国房地产市场开启十几年快速上涨时期，土地出让价格完全由市场说了算的方式取得很好的经济效益，但是没达到预期的社会效益。为贯彻“房住不炒”全面落实稳地价稳房价稳预期的房地产市场调控政策要求，抑制房价过快上涨，促进房地产市场平稳健康发展，国家和地方推出全面调控措施，涉宅用地出让方式也在不断探索中发展。

（一）两集中

2021年初，住建部为了进一步调控涉宅土地和房价市场价格，针对监控的热点城市的住宅用地供应，实行“两集中”制度，即集中发布出让公告、集中组织出让活动。全年发布住宅用地公告原则上不能超过3次，时间间隔和地块数量要均衡；同批次公告出让的土地以挂牌方式交易的，同步公开出让，确定共同的挂牌起止日期；以拍卖方式交易的，要连续集中完成拍卖活动。

（二）双限一竞

在国内经济发达的城市和较热门的中心城区，为了稳定地价和房价，涉宅用地尝试采用“限房价、限地价，竞配建公共设施资金数额”（简称双限一竞）的方式。土地出让公告中，列明宗地出让土地最高限价、商品房最高限价以及竞价达到土地最高限价时竞配建公共设施的具体交易规则和后续监管要求。竞价达到土地最高限价时，仍有两个或两个以上竞买人参加竞买的，启动熔断机制中止土地竞价；接下来，再竞配建公共设施资金数额，由竞买人为政府无偿代建学校、幼儿园、道路等公共设施。配建出资高者为本宗地的竞得人。

（三）带方案出让

国内一些经济繁荣的城市，土地市场基础好、交易活跃的地方，涉宅用地开始推行“带方案出让”。政府将城市设计、基础设施建设、功能运营、建设工程方案要求等条件予以明确，并作为土地出让的前提条件，纳入土地出让合同；竞得人在取得土地后，需按照合同约定的条款进行施工建设和经营，落实合同相关的条件和要求。土地带方案出让主要可分为带城市设计方案、带基础设施条件、带功能运营带建设工程设计方案等类型。

（四）未来社区

经济十分的发达地区，涉宅用地开始试点“未来社区建设”。例如，浙江省政府2019年3月份出台了《浙江省未来社区建设试点工作方案》。文件图文并茂，让人耳目一新，“聚焦人本化、生态化、数字化三维价值坐标，以和睦共治、绿色集约、智慧共享为内涵特征，构建涵盖未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理等九大场景创新为重点的集成系统，打造有归属感、舒适感和未来感的新型城市功能单元，促进人的全面发展和社会进步”。采取政府引导，市场运作方式，统筹考虑改造更新和规划新建两大类型，建设具有未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理的场景以满足人民对美好生活向往。

这些因素，总体上可以概括为：国家出台相关政策和运用方法措施，对土地出让价格、商品住房价格实行一定的限制，同时对配套设施进行规划并实施竞争，最大限度提升城市功能，抑制城市地价走高，达到平抑房价、降低金融风险的目的。采取“两集中”方式，同一时期组织30～40宗土地集中出让，将会对竞拍资金进行有效分流，单一宗地的竞拍参与者将减少，土地竞拍溢价率将得到一定控制。采取“双限一竞”方式中的竞配建公共设施资金支出，房地产企业不能作为“当期允许扣除的土地价款”对待，不能作为抵扣增值税的扣减项，降低房地产行业利润空间。“带方案出让”“未来社区”按照城市建设规划、基础设施、公益设施建设要求，极大的提升新型城市功能、突出高品质生活，平稳房地产价格，推动房地产市场健康平稳发展。

四、未来政策的走向

但是我们也看到，“两集中”后，每年房地产企业只有三次机会参与某区域的涉房用地竞价，会造成房地产企业势在必得的紧迫感，一些黄金地段价格会有较大波动。近期杭州采用“双限一竞”后的首批商品房已经上市，结果是新旧住房价格倒挂：新房限价7万，而二手房达到12万元。因此，参与摇号的人数激增，22个楼盘1万多套房产冻结资金数千亿，甚至还滋生了代客户提供摇号冻结资金的中介服务增加金融风险。我国涉宅用地价格，从无偿划拨到政策性追求公开、公平、公正的市场化，再到实施宏观调控，最终落实“房住不炒”，平抑房价、控制金融风险，逐渐成为政策的主要导向。如果“两集中”“双限一竞”等出让政策，不能短时间内见效，我们应该看到，平抑房价、破解金融风险还有许多政策空间。

（一）公租房及租售同权政策

公共租赁住房是指由国家提供政策支持、限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新进就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公共租赁住房产权归政府或公共机构所有，但目前也在尝试“租售同权”，即公租房可与商品房一样享受落户、子女上学、社会保障等权利，扩大了保障范围，有利于解决“夹心层”住房问题。

（二）探索在农村集体建设用地上建设公租房的政策

农村建设用地是指乡（镇）村建设用地，是集体经济组织和农村个人投资或集资进行各项非农业建设所使用的土地。拓展集体建设用地的承载功能，可以盘活土地，改善和增加村集体收入。

（三）农村个人宅基地使用权继承、转让政策

2020年10月20日，自然资源部等七部门明确了“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”。下一步，还将就其流转做更多的政策研究，为最终建立城乡统一的土地市场做好准备。

（四）金融方面的政策空间

为了规范房地产企业无序扩张、恶性竞争的“三道红线”政策，2020年8月央行和住建部明确了房企资金监测和融资管理规则：一是剔除预收款后的资产负债率不得大于70%；二是净负债率不得大于100%；三是“现金短债比”小于1倍。房企按碰线数量分为红橙黄绿四档，年新增有息负债分别不得超过0%、5%、10%和15%。

银行对房地产行业限贷政策。2020年12月央行与银保监会出台政策为商业银行分5档设置房地产和个人住房贷款余额占比上限。

结语

涉宅土地使用权出让方式与之配套的房地产调控政策、财税政策的实施，必将对我国的房地产价格起到引导作用。通过政府政策引导，市场规范运作，各地创新方式，长期来看土地市场管理将日趋完善、城市基础设施建设更加科学、涉宅用地供应更有节奏，房地产价格逐渐平稳。曾经的房地产市场暴利时代已经终结，涉宅用地价格和房价将逐渐恢复理性，新“地王”“楼王”迭出现象将成为历史。