改善政校关系 激发办学活力

【摘 要】政校关系是一个复杂而敏感的话题，又是促进学校高质量发展的重要命题。政校关系的改善要以法规为基本遵循，以《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》为依据，明确政校关系改善的目标是激发学校办学活力，办好每一所学校;其实则是加强教育秩序治理，加快现代学校制度建设;其矛盾的主要方面是政府转变职能、作风和方式，学校则是规范办学;其根本保证是加强党的领导，全面贯彻党的教育方针，为落实立德树人根本任务探索规律，建立健全机制。

【关键词】政校关系;激发活力;转变职能;规范办学

【中图分类号】G471  【文献标志码】C  【文章编号】1005-6009（2021）53-0031-04

【作者简介】成尚荣，原江苏省教科所（南京，210000）所长。

一、 政校关系命题的价值意义与讨论的特点

政校关系是客观存在的关系，是办学校、办教育诸多关系中处在“第一”的关系。所谓“第一”，是言其意义之深、价值之重、影响之大。的确，政校关系是办好学校、办好教育的前提与关键，具有根本性、全局性、发展性。讨论政校关系，让我们从管理走向领导，走向宏观、走向战略、走向理性、走向研究、走向自上而下与自下而上相结合的改革路径。这样的“走向”，让校长真正成为领导，真正成为专家、大家，也让教师们成为领导者。

政校关系是领导与被领导的关系，涉及权利、义务与责任，也涉及伦理道德与法制法治的关系。权利、义务、责任都有边界，边界清晰，才能各司其职，各负其责。边界问题的实质是身份认同问题。在政校关系中，身份认同才会坚守边界，也才会促进德治与法治的统一，推动政校关系的和谐，走上教育改革与发展的新境界。

从思维的角度看，政校关系的深处是思维方式。政校关系的思维不是单一的，而是处在关系中;不是单向的，而是双向互动的。政校关系的改善可以从关系思维中得到启发，应是一种关系思维。而且思维方式的改变才会支撑政校关系的改变，甚或说，才会有政校关系的真正改变和持续改善。

二、 此次政校关系讨论的特点

一是问题导向。讨论的主持人王笑梅校长做了较为广泛的调查：省内外26个区域样本，以及100多位行政领导、校长、专家的问卷调查，得出了三个方面的调查结论：从学校视角审视，政校关系存在的问题是“边界冲突”;从政府视角审视，政校关系存在的问题是“主体缺失”;从专家视角审视，政校关系存在的重要问题是“内在矛盾”。这些问题都有数据的支撑和阐释。从问题出发，讨论才有针对性和现实意义，也才会达到解决问题的目的。

二是各抒己见。不同的角色、不同的身份决定了不同的视角，不同的视角体现不同的立场。各抒己见，有了观点的碰撞，观点的碰撞会迸发出思想的火花，引发多角度的思考，如前文所述：产生视域重疊与融合。凌宗伟老师作为专家，他从著作、文献中获取新知，对边界与权利论述得深刻;储昌楼校长坚持“教育为人生为社会”的核心理念，从发展的角度将“一起美好”作为政校关系的境界，吴金根校长基于学校的发展、演进来谈办好学校，让学校成为政府的一道风景，“让政府去安该安的心”。王笑梅身兼政府官员和校长双重身份，政校关系应是同频共振、相得益彰、美美与共;孟晓东与钱音，则从政府的角度，重新认识政府应有的担当，准确、深刻，也可信。大家的意见是中肯的，既“和”又“不同”，都挺好。各抒己见，让我们对政校关系有了完整的、结构化的、立体的认识。

三是专业探讨。政校关系是个实践命题，也是个理论命题，充满着思想的张力，其间有许多专业问题需要探讨：角色、身份问题，边界、权利清单问题，发展理念与方式问题，道德与法治问题，共同体问题等，触及诸多学科与理论，还涉及美学问题。而这些专业探讨，又是将理论与实践结合、统一在一起，理论化的实践，实践化的理论，相得益彰。在专业探讨中校长们和行政领导走向深度，正在探寻规律。走在规律之中，才能把握规律、遵循规律，使自己真正成为主人，也才有可能成为专家。

三、 政校关系改变的政策依据与几个基本问题的厘清

政校关系改变的政策法规的依据，有《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法规，这些法规对政校关系改变做了原则性规定，但问题有二：一是我们关注、学习、研究不够，二是落实更不够，此次讨论中所涉也较少。好在有一个重要的文件《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》（以下简称《意见》）。这个文件代表着中央和国家的意志与要求，具有权威性，而且体现了理论与实践的结合，政策的背后有着理论的支撑，应当作为调整、改善、改变政校关系的主要依据。

《意见》开宗明义，指导思想非常明确：“深化教育‘放管服改革，落实中小学办学主体地位，增强学校发展动力，提升办学支撑保障能力，充分激发广大校长教师教书育人的积极性、创造性，形成师生才智充分涌流、学校活力竞相迸发的良好局面，加快现代化学校制度建设，为推进教育现代化、建设教育强国奠定坚实基础。”这段话说得特别好，以确信的语言表达了政校关系改革的目的是“落实中小学办学主体地位，增强学校发展动力”;改革的重点是“放管服”“提升办学支撑保障能力”;改革的核心是“加快现代化学校制度建设”。在“基本原则”部分将“明晰政府、学校权类边界、处理好政府办学主体责任和学校办学主体地位之间的关系”作为一条重要原则。其中有两个关键词应给予特别关注：主体责任、主体地位。显而易见，政校关系，政府应担负主体责任，而学校应强化其主体地位。“两主”的表述，划清了政校关系的边界。因此，笔者深以为，政校关系的讨论，应回到这一《意见》上去，学习好，领会深，落得实，一定会让政校关系从根本上得到改善。

由此出发，我们还应理清几个基本问题，澄明一些关系。

其一，政校关系的改善核心目标：激发学校办学活力，办好每一所学校，让每个孩子享有公平而有质量的教育。

学校是个生命体，充满着生命的活力，可以创造一切，我有个比拟：学校其实是个孩子。无论是百年名校，还是刚办不久的新校，都是个孩童，绝少是老者。这一比拟的根本意旨是：永远和孩子在一起，永远想着孩子的未来，只有学校成为孩子的时候，学生才会真正成为孩子。孩童，具有无限的可能，但不管是什么可能，一定要成为最好的自己，学校一定要为党育人、为国育才。再从另一个角度考虑：学校的活力来自孩子的活力，学校的活力是为了让孩子更有活力。但现实的逻辑却是孩子缺失了活力，其根本原因是学校的制度、方式制约了学生发展的活力。学校首先缺失了活力，深究其原因是因为政府制约了学校发展的活力，这是事实，毋庸讳言。现实逻辑与理论逻辑的相悖，让激发学校办学活力的命题更加凸显出来。

值得注意的是，激发学校办学活力不是针对少数学校，而是面向所有学校。唯此，才能办好每一所学校，让每个孩子享有公平而有质量的教育。这里隐含着另一个问题，一些名校或热门学校，往往可以得到有关党政领导部门一些特殊优惠政策，得到人、事、物等方面的特殊照顾。严格说来，这是不合理的，这是人治而不是法治，其结果是一小部分学校先“富起来”了，而大部分学校没有“站起来”，更没有“活起来”。这与《意见》里所要求的“充分激发广大校长教师”的积极性、创造性，“形成师生才智充分涌流、学校活力竞相迸发的良好局面”是背道而驰的。改善政校关系不是解决一小部分学校激发活力的问题，只有从办好每一所学校出发，才能达至高质量发展的根本目的。

其二，政校关系改善的实质：加强教育秩序的治理，加快现代学校制度建设，优化学校发展的良好生态。

政校之间存在一些问题，产生问题的原因是多方面的、复杂的，双方都有一定的责任。讨论这些矛盾与问题，当然要理清这些矛盾与问题，但绝不是简单地追究责任，而是究其本质，抓住主要矛盾，在关键问题上予以突破。主要矛盾是什么？重点在哪里？本质又如何把握？从《意见》来看，这些追问都会聚焦于一个重大命题上：加强现代化学校制度建设。以此，加强学校秩序治理，才能从根上逐步解决问题。

教育秩序治理，涉及几对基本关系。一是德治与法治。中国文化中，关于德治、法治都有论述，而且延续到现在，这就是“德主刑辅”。党的十八大非常明确提出：以法律支撑道德，以道德滋养法律。这一治国理政的思想与良策，同样适用于教育秩序治理。德治，在学校秩序治理中，具體出现为道德领导，重申人文主义，也具体体现为制度管理，注重规则、规范。问题还有另外一面，那就是德法兼治，不只是对学校的要求，政府主管部门也应执行。值得注意的是，政府及其主管行政部门在教育秩序治理中，德法兼治对学校还缺少应有的举措，而且对自己本身，也有失偏颇的现象。只有政校两方面都能以德法兼治为遵循原则，教育秩序治理才会有效，政校关系的调整改善也才会得到保证。

二是主体地位与主体责任。《意见》对“坚持放管结合”的原则，阐释得非常清楚：“明晰政府、学校权责边界，处理好政府办学主体责任和学校办学主体地位之间的关系，既注重打破部门壁垒、做到应放尽放，又注重规范学校办学行为、强化事中事后监管。”政与校都有权与责，都是主体，但边界是不同的，如前文所述，政府承担的是办学主体责任，学校则居办学主体地位。主体责任在于提供各方面的保障和监管;主体地位在于从实际出发，作出决策，有自己的办学主张，办出特色、办出活力。权责的边界是分明的，现在的问题是政府对边界的“僭越”，而学校对办学规范不力，“坚持放管结合”是调整、改善政校关系的一条重要原则。

三是改革对学校的评价与对学校的解放。激发学校办学活力，于政府而言，应确立一个核心理念：解放学校。解放学校首先要解放校长，解放校长才能解放教师，最终才能解放学生、发展学生。解放学校的关键是改革考核评价制度和方法。国家已提出了“破五唯”的要求：破唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子。“破五唯”，治理教育的顽瘴痼疾，解放校长、解放教师、解放学生，极大地解放学校，极大地释放学校的能量。实事求是地说，政府至今还没有在“破五唯”上下大功夫，虽有进展，但可以说是收获不大。从根本上解决评价指挥棒问题，才能扭转不科学的教育评价导向，才能保障现代学校制度建设，正是在这一过程中，政校关系得以有效改善和改变。

其三，政校关系改善矛盾的主要方面：政府转变职能、作风与方式，学校要规范办学，促进政校关系的改善。

政校关系本身是一对矛盾，在实践中，由于多种因素加剧了这一矛盾。笔者以为，矛盾的主要方面在政府，而不在学校。政府要着力解决的矛盾，其中一个重要方面是在承担主体责任的过程中，要下决心转变职能、作风和方式。对于转变职能，《意见》里对此已有了明确规定，政府要按着要求去落实。与此同时，政府还要转变工作作风和方式。笔者试着把各位讨论的意思归纳一下：坚持深入基层，加强调研，不能浮光掠影，不能以偏概全;坚持实事求是的原则和科学态度，从实际出发，作出准确判定，不能充耳不闻;坚持在机制探索上下功夫，从根本上寻求解决问题的办法，形成一些制度。职能、作风、方式的转变，会让政校关系的矛盾得到良性转化。

矛盾的主要方面在政府，并不意味着学校没有责任。学校重在规范办学，努力将教育规律、社会发展规律整合在一起，最终遵循身心发展规律，促进学生健康成长。政府职能、作风、方式的转变中，与学校规范办学对接、趋近，形成发展共同体，政校关系可以得到改善、改变。

其四，政校关系改善的根本保证：加强党的领导。

加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证，当然也是改善政校关系的根本保证。加强党的领导，就是要把讲政治放在首位，确保改善政校关系的正确方向，确保学校发展的正确方向。加强党的领导，就是要以新发展理念为引领，推动学校教育的高质量发展，将政校关系的改善，用新发展理念来引领，将其纳入更高水平育人体系的构建中。加强党的领导，要加强学校党组织建设，抓好党建工作，确保党的教育方针全面贯彻到学校工作各方面，也确保政校关系的改善，共同为落实立德树人根本任务做出更加积极的努力。