新冠肺炎疫情背景下地摊经济政策的多源流视角分析

于志勇 赵様

摘要：基于多源流理论，本文尝试对地摊经济何以在2020年上升至国家决策议程进行政策解释。分析发现，2020年上半年新冠肺炎疫情的肆虐作为焦点事件形成了国家支持地摊经济的问题源流；“政策企业家”的积极行动构成了国家支持地摊经济的政策源流；国民情绪和执政党的意识形态形成了国家支持地摊经济的政治源流。在政策源流和政治源流已经汇合的前提下，问题源流的强势介入，促使三源流迅速耦合，议程设置成功。常态化疫情防控形势下的地摊经济将呈现出形式“正规化”、经营“互联网化”以及产品“文旅化”的新特征。

关键词：地摊经济；问题源流；政策源流；政治源流

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）07-0070-06

一、问题的提出

地摊经济历史悠久，自古以来就是老百姓维持生计、互通有无的一种重要经济形式。但传统地摊经济的外部负效应也给政府管理带来了诸多难题。长期以来，地摊经济始终在行政力量的干预下艰难生存。2004年，中央文明委颁发《全国文明城市测评体系（试行）》，拉开了全国文明城市创建的序幕。为了加强对市容市貌的管理，大量城市在粗放的管理模式下以“一刀切”的手段“抹杀”地摊经济[1]。

2020年3月18日，国务院办公厅印发《关于应对新冠肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》，文件提及“合理设定无固定经营场所摊贩管理模式，预留自由市场、摊点群等经营网点”。以此为契机，地摊经济在21世纪第一次被中央政府所支持。作为一种一直以来被地方政府排斥的经济形式，地摊经济为何在2020年转而获得中央层面的认可？其中经历了怎样的政策过程？未来地摊经济的发展走向如何？为解答上述问题，本文以地摊经济在中国的发展为事实依据，运用多源流理论，根据问题源流、政策源流以及政治源流三大源流进行政策过程分析，以此发掘地摊经济“政策之窗”开启的时机。

本文的理论价值在于为地摊经济政策议程提供了一种新的解释视角，扩展了多源流理论在中国公共政策领域的研究运用；其实践意义在于尝试性地提出了地摊经济的未来走向，试图为地摊经济的“转型”发展提供新的思路。

二、多源流理论概述及适用性分析

（一）多源流理论概述及本土化修正

金登的多源流理论认为在政策系统中存在着三条不同的源流：问题源流、政策源流和政治源流，三条源流在逻辑上地位平等，且在出现的时间顺序上没有先后。但是，三条分离的源流在问题源流和政治源流出现巨大变动时会结合起来，进而打开“政策之窗”。金登的多源流理论致力于打破前决策过程的“黑箱”，对政策问题的研究不局限于传统的阶段分析法，而是考虑了政策制定的动态本质。他注重研究议程的建立和备选方案的产生。关于议程的建立，他认为当问题源流、政策源流和政治源流汇合时，某个问题就最有可能实现公共议程状态。关于备选方案的产生，金登认为各种备选方案在“政策原汤”上漂浮，政策企业家竭力推销自己的备选方案，以此来“软化”政策制定者和政策共同体。一般来说，在政策之窗开启之前，“软化”活动已经结束，政策备选方案已经打包好等待投入政策之窗了。

国内学者也对金登的多源流理论进行了相关研究，通过在中国知网检索主题关键词“多源流理论”，共获取有关文献366篇。多源流理论已被运用至政策分析、政策预测和模型构建等方面，其中以政策分析为主，少数学者用于政策终结分析。与此同时，学者们还结合中国语境对多源流理论进行了本土化修正，主要包括两方面：第一，三大源流独立性削弱，相关性增强。第二，政治源流往往对议程设置具有决定性作用，且政府更迭因素在我国不具有适用性。

（二）多源流理论在本研究中的适切性

多源流理论解释2020年地摊经济新政具有以下两点适切性：其一，理论的现实解释能力较强。2005年起，多源流理论就被广泛用于分析“渐进性”公共政策和因“偶然性”事件而出台的公共政策的议程分析中。具有阶段性变迁特征的地摊经济政策，同样可以使用多源流理论进行政策议程分析。其二，偶然性事件开启政策之窗。2020年地摊经济政策的出台，其核心动力是2020年暴发的新冠肺炎疫情。解释突发事件开启政策议程的政策分析工具中，多源流理论相较于传统阶段分析法和渐进式决策模型具有天然的优势。

三、基于多源流理论的地摊经济政策过程分析

（一）问题源流：新冠肺炎疫情与城镇登记失业率的攀升

窗户打开的原因是要么是出现了一些使人非信不可的问题，要么就是“政治溪流”中发生了意外的事件[2]。地摊经济被提上政策议程主要在于问题源流的作用。金登在解释为什么将注意力固定在某一问题上时提到了三个因素：指标的异常变化、焦点事件的发生以及公众对政策的反馈。

1.一个焦点事件——新冠肺炎疫情

2020年发生的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件[3]，同时也被列为国际关注的突发公共卫生事件。新冠肺炎疫情作为一件世界关注的焦点事件必然引起政策制定者的关注，同时疫情导致的失业问题也引发中央高层关注全国城镇调查失业率的变化。

2.一个指标的异常——城镇调查失业率的攀升

城镇调查失业率作为与经济增长率、物价指数和国际收支平衡状况并行的四大宏观经济指标之一，对监测宏观经济运行和反映就业失业状况具有重要作用[4]。国家统计局的数据表明，2019年，月度全国城镇调查失业率都在5.0%-5.3%之间。2020年一季度，受春节因素和部分地区散发疫情的影响，各月调查失业率相对较高，1月份为5.4%，2月份达到5.5%的较高水平，3月份随着疫情稳定，企业生产加速，失业率回落至5.3%。这一指标出现了明显异常，代表着我国2020年一季度出现了一个亟待解决的失业问题。

（二）政策源流：“政策企業家”的行动

金登认为在政策共同体中存在“政策企业家”，他们致力于兜售自己的思想并希望得到政府的认可。政策企业家既可能在政府外部也可能在政府内部。他们不断进行“软化”活动，促使不同思想相互对抗，彼此结合。2020年国家支持地摊经济的背后就有政策企业家的极力推动，可分为“内部政策企业家”——地方政府和“外部政策企业家”——人大代表、政协委员和专家学者。

1.内部政策企业家的行动——地方政府的先行实践

中华人民共和国成立以来，国家支持地摊经济发展的两个时期分别为中华人民共和国成立至社会主义改造前（1949—1953年）和改革开放起至国务院颁布《城乡个体工商户管理暂行条例》前（1978—1987年）。这两个时期，由于亟须发展国民经济，地摊经济蓬勃发展。但因缺少政府的引导，地摊经济一系列弊端逐渐显现。《城乡个体工商户管理暂行条例》的颁布标志着政府对地摊经济大力干预的时期（1987—2007年）开始。盲目追求“无摊经济”不仅导致乱摆摊设点现象屡禁不止，同时也使城管与摊贩之间的矛盾日益激化。随着2004年“构建社会主义和谐社会”这一理念的提出，地方政府对地摊经济采取“一刀切”的方式已不再适应时代要求，央地政府开始重新思考地摊经济的管理模式。2007年颁布《中华人民共和国就业促进法》后，解禁路边摊的地方性文件陆续出台。

以2007年《上海市城市公共区域设摊管理导则》提出的“不再一律封杀马路摊点”为契机，各地陆续开启了地摊经济“禁改限”工作。各地政府探索出的地摊经济管理新模式呈现如下特点：第一，因地制宜，分类管理。郑州、石家庄、宁波等城市普遍将城市公共区域划分为三类：禁设区，严禁设摊；控制区，适当允许小摊按规范要求设点；规范区，允许小摊按规范要求设置。所有获得批准的摊位均亮证经营，政府定期考核，建立管理档案。第二，科学规划，民主决策。政府科学选址，由民众决定最终摊点设置和数量。例如上海市和重庆市的摊点设置要求居民多数赞同才可通过。第三，以人为本，便民利民。各地均不收取摊点设置费用或仅收取少量的卫生管理费。另外，还优先考虑家庭困难人群的设摊申请。

各地政府改变了过去“驱赶型”的管理模式，治理效果实现了经济效益和社会效益的双赢，为2020年国家支持地摊经济发展提供了有益的政策借鉴。

2.外部政策企业家的行动——人大代表、政协委员和学者的建言獻策

在我国，人大代表、政协委员等的意见能够直达核心领导层，在国家政策议程制定过程中发挥着举足轻重的作用。2007年“两会”期间，地摊经济成为人大代表和政协委员讨论的热门话题。代表和委员们普遍表示，马路摊点解禁是以人为本之举，是城市管理的理性转身，地方政府应划出特定区域、给予经营许可、减免税费，同时应将城市管理行政执法研究上升至立法的高度。

学者对地摊经济是否放开的讨论同样始于2007年。通过在中国知网检索主题关键词“地摊经济”，共获取有相关文献489篇。研究范围包括地摊经济的正负效应、地摊经济折射出政府管理方式的转变以及地摊经济的发展史等。同时，诸多学者也从公民权利和城市管理理念层面提出了看法，例如“公民的谋生权明显重于文明城市建设”；“我国政府应转变城市管理理念，一刀切的管理方式既没有考虑民众不同层次的需要也没有考虑我国现阶段的经济发展水平”。

外部政策企业家分别从实践层面和学理层面对放开地摊经济咨政建言，为推动2020年国家层面放开地摊经济提供了思想启发。

（三）政治源流：国民情绪和执政党的意识形态

金登描述的政治源流主要包括国民情绪的摇摆不定、国家机构的人员调整以及利益集团的压力活动。需要明确的是，只有当一个问题和与其配套的备选方案符合当前政策制定者的价值标准和公共舆论时，三条孤立的源流才能汇合。在地摊经济的政策议程中，国民情绪和执政党的意识形态是政治源流中的核心要素。

1.国民情绪

对于低收入人群，地摊经济能够实现综合成本和投入风险的双低。截至2020年5月底，中国尚有6亿中低收入及以下人群，他们平均每月收入在1000元左右[5]。解决好低收入人群的就业谋生问题、合理放开地摊经济，是迎合群众呼声、化解社会矛盾的要求。近年来，我国城市规范化、国际化的同时，“磨剪刀”“修雨伞”“卖废品”成了难题。没有了地摊，以往热闹的街市被整齐的绿化带所代替，光鲜亮丽的城市背后缺少了人间烟火气。

2.执政党的意识形态

其一，就业是最大的民生。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将就业工作置于关乎国家和民族认同的高度。2014年9月，习近平在中央民族工作会议上指出，就业是社会稳定的重要保障。一个人没有就业，就无法融入社会，也难以增强对国家和社会的认同。党的十九大报告指出，提高就业质量和人民收入水平。就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业[6]。做好“六稳”工作首先便是“稳就业”。发展地摊经济作为解决弱势群体自雇就业的有效形式，也是落实十九大精神、保障民生促进就业的有效途径[7]。

其二，建设服务型政府。从“建设服务型政府”到如今的“放管服”改革，我国政府职能转变已探索了十多年。“放管服”改革是处理好政府与市场、社会、公民的关系，提升政府治理能力的必由之路，目的就是要厘清政府与市场、政府与社会的权力边界，加强社会管理和公共服务。倡导文明理性执法、支持地摊经济高质量发展也是我国执政党转变执政理念、增强公共服务职能、提高城市管理能力的必然选择。

（四）三源流耦合开启政策之窗

一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中一种或另外一种因素单独作用的结果[2]。这种共同作用也就是问题源流、政策源流和政治源流三者汇合。汇合的关键在于问题源流和政治源流的作用力，即“问题之窗”打开“政策之窗”或“政治之窗”打开“政策之窗”。

1.政策之窗开启的铺垫——政策源流与政治源流的汇合

2007年以来，人大代表、政协委员和学者提议在不破坏城市管理基本秩序的前提下逐步放开地摊经济。另外，各地政府陆续出台本地管理地摊经济的新规，例如南京的“驾照式管理”、郑州的“禁改限”等，提供了实践经验。各地对地摊经济的松绑带来的经济效益和社会效益引发中央政府密切关注。2009年7月，国务院法制办将《个体工商户条例（征求意见稿）》全文公布，征求社会各界意见。国家开始放宽对地摊经济的管控。2011年颁布的《个体工商户条例》规定，无固定经营场所摊贩的管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定，说明国家将流动摊贩的管理权下放至地方政府。党的十八大以来，我党秉承“就业是最大的民生”理念，于2017年颁布《无证无照经营查处办法》，标志着地摊经济在我国正式取得了法律地位。2009—2017年，中央政府对地摊经济逐渐松绑，表明政策源流与政治源流相汇合，地摊经济的合法化为2020年国家明确支持地摊经济发展提供了政策基础。

2.问题之窗开启政策之窗——新冠肺炎疫情的強势介入

受2020年新冠肺炎疫情影响，我国城镇调查失业率高于历史同期水平。新冠肺炎疫情与春节假期重叠导致返工困难，就业总量压力加剧，结构性矛盾非常突出，失业水平相比非典疫情可能达到新高[8]。2020年是脱贫攻坚决胜之年，全面建成小康社会收官之年。为了如期实现全面脱贫目标，党中央要求统筹做好疫情防控和脱贫攻坚、经济发展、社会稳定等工作。新冠肺炎疫情的未知属性和2020年特殊的顶层规划，使得问题源流的作用力大大加强。

在政策源流和政治源流已经就绪的情况下，问题源流在2020年的汇入直接撬动了问题之窗，进而开启了政策之窗。随着《国务院办公厅关于应对新冠肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》（国办发〔2020〕6号）的发布，地摊经济的发展得到了国家的认可与支持。

四、常态化疫情防控形势下地摊经济的发展走向

发展地摊经济，不是权宜之计，而是长远之策[9]。常态化疫情防控形势下地摊经济将走向“正规化”“互联网化”以及“文旅化”发展的新路。

（一）地摊经济形式的“正规化”

想让地摊经济褪去“脏乱差”的外衣，实现地摊经济的“转型升级”，关键在于政府的科学管理。在准入方面，无固定经营场所摊贩在符合政府制定的许可标准和从业资格条件后，将会获得确认其合法地位的资格证。在监管方面，摊贩会被安排至固定地点在固定时间内经营，同时明确疫情防控和清洁卫生的责任义务清单。针对摊点出现的破坏市容环境、售卖假冒伪劣产品、欺行霸市行为，市场监管部门也要加大打击力度。如此，地摊经济将正式成为城市经济的重要组成部分。

（二）地摊经济经营的“互联网化”

在“互联网+”的时代，地摊经济将呈现更多的互联网属性。在结算方式上，微信和支付宝扫码支付取代传统现金支付；在经营模式上，直播卖货和“云地摊”陆续出现；在经营决策上，互联网平台为摊贩提供货物热点推送服务，帮助摊贩决策，最大程度规避经营风险。在供货渠道上，电商平台开始介入地摊经济。未来无固定经营场所摊贩可能会获得互联网零售商提供的移动仓储和优质货源，如此能进一步降低成本，提升经济运行效率。

（三）地摊经济产品的“文旅化”

未来，地摊经济或将“变身”为“月光经济”“夜游经济”，成为乡村振兴和城市文旅产业发展的重要手段。河北南和县的农业嘉年华、江苏金湖县的水漾年华为地摊经济助力乡村振兴提供了样板。近年来，陕西西安的大唐不夜城、上海黄浦江夜游、天津海河夜游等吸引了大量海内外游客，成为一张展现当地文化特色的名片。常态化疫情防控形势下地摊经济将大有可为，从满足人民物质需求上升至精神文化需求，以此成为一地经济增长和文化建设的重要力量。

参考文献：

[1]周继洋.常态化疫情防控形势下地摊经济发展刍议[J].上海城市管理，2020，29（5）.

[2]约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[3]政府工作报告——2020年5月22日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上[EB/OL]. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/con -tent_5517495.htm.

[4]吕国泉.公布城镇调查失业率的重要意义[J].中国党政干部论坛，2018（5）.

[5]李克强总理出席记者会并回答中外记者提问[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/ 2020/content_5517496.htm.

[6]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28.

[7]王岩.城市精细化管理如何包容地摊经济——基于上海中心城区的实证调查研究[J].中国发展观察，2018（13）.

[8]莫荣，陈云，鲍春雷，黄湘闽.新冠疫情与非典疫情、国际金融危机对就业的影响与对策比较分析[J].中国劳动，2020（1）.

[9]杨世伟，尹晶晶.新时期促进地摊经济持续健康发展的思考[J].中国发展，2020，20（4）.

责任编辑：常骁