高等教育第三方评价的时代价值与机制建设

彭阳红

摘要：构建科学有效的质量评价机制，是守护高等教育质量的关键。在我国，随着高等教育改革不断深入，第三方评价越来越受到重视，被视为推动高等教育评价体制机制改革的重要突破口。实施第三方评价，对于有效推进当前我国高等教育领域正在实施的管办评分离、教育治理体系和治理能力现代化建设和教育评价改革等均具有十分重要的意义。落实第三方评价，重点要构建政府引导与市场培育机制，不断完善沟通协调机制，强化第三方评价机构的能力建设机制等。

关键词：第三方评价；质量保障；机制建设；政府职能转变

中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）08-0133-06

基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“阻滞与突破：管办评分离背景下社会力量参与高等教育质量评价机制建设研究”（16YJA880030）。

质量是高等教育的生命线。构建一套科学有效的质量评价机制，是守护质量生命线的关键。我国一直以来实施的是“行政主导”的质量评价模式。这种模式有效地体现了作为管理者的政府对于高等教育的质量监控与问责，但由于此模式下政府集教育管理者、举办者和评价者多重角色于一身，由此也引发了公众对于政府“既当裁判员又当运动员”的不满。于是，吸纳多元主体参与质量评价的呼声越来越高，第三方评价应运而生，并被视为推动高等教育评价体制机制改革的重要突破口。当前，我国高等教育改革进入攻坚期和深水区，人们对推进质量评价模式改革的诉求愈加迫切。在此背景下，深入剖析高等教育第三方评价的时代价值，努力探索构建相应的实践机制，成为进一步推进和落实新时代高等教育评价改革的重要课题。

一、高等教育第三方评价的时代价值

在我国，高等教育第三方评价一般指相对独立于高等学校和政府之外的社会机构所组织的教育质量评价活动。这些机构主要包括社会团体、企业机构、民办非企业单位、事业单位等。充分发挥第三方机构在高等教育中的质量评价与保障作用，对于有效推进当前我国高等教育领域正在实施的管办评分离、教育治理体系和治理能力现代化建设和教育评价改革等均具有十分重要的意义。

1.实施第三方评价是推进高等教育管办评分离的必然要求

“管办评分离”是相对于“管办评不分”而言的。新中国成立后，我国建立的是政府权力高度集中的高等教育管理模式，其典型特征表现为政府不仅在宏观层面制定政策来管理教育，而且在微观层面介入高校的办学，同时还直接组织对高校教育质量的评价，整体上包揽了高等教育的管理权、办学权和评价权。改革开放以后，我国开始推进教育体制机制改革，且不断深化，其中一个重大的举措就是政府大量削减审批管理权限，逐渐从具体的办学事务中抽身出来，逐步理顺原来纠葛不清的政府、学校、社会之间的关系。然而，受多方面因素的影响，这种改革到今天仍然有待深入，政府在管理教育中还明显存在越位、错位等现象，导致学校自主发展和自我约束机制没有有效建立，而社会在参与教育治理方面明显缺位。要从根本上解决这些问题，必须彻底厘清政府、学校、社会之间的权责关系，实现管办评相对分离，这也成为近年来我国继续推进高等教育管理体制改革的战略任务。2015年教育部印发的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》及后续相关政策文件等，明确提出要构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系，建立健全教育督导部门统一负责的教育评估监测机制，发挥专业机构和社会组织作用。这一要求旨在积极构建“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的教育发展新格局，推进教育管办评分离走向纵深。

鉴于政府集管办评于一身的传统与现实，我国要推进教育管办评分离，首先要改变的就是政府权力过于集中的局面，具体要求就是政府要将办学权归还给高校，将评价权让渡给社会，这样才能真正明晰三者之间的权责边界和关系，从而形成三者之间良性互动的机制。办学权归还给高校意味着高校将享有更充分的办学自主权，评价权让渡给社会则意味着政府和高校之外的第三方机构将承接相应的职责和功能。由于第三方评价独立于政府和高校，往往具有专业性、中立性等特征，可以代表更多的利益主体参与教育评价和监测，既能够更全面、准确、公正地反映高等教育的办学质量，又能彻底改变传统的政府集管办评于一身而导致公信力不足等弊端。换言之，积极开展社会第三方评价，是落实社会评价权的根本途径，也是推进高等教育管办评分离的必然要求。

2.实施第三方评价是构建高等教育治理格局、回应社会关切的有效方式

21世纪以来，随着研究和实践不断深化，人们对社会治理的理念越来越认同，并倾向于将其融入有效维护国家、社会和具体组织秩序以及规范公民活动中，进而增进公共利益的新思维、新途径。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，更加明确了治理对于推动社会改革和社会事业发展的重要价值。高等教育是社会事业的重要组成部分，提升高等教育治理能力是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。依此，秉持治理的理念，构建和完善治理格局，同样成为新时代高等教育管理体制改革的重要战略任务。

“治理”概念是20世纪80年代人们针对社会管理中政府过于强势和社会组织及个人等参与不足所带来的问题和困境而提出的新的改革理念与举措。尽管迄今为止学术界对这一概念的内涵的界定仍然是多样化的，但人们对其主旨思想已达成共识。一般认为，治理不同于传统意义上的管理，更不同于统治，体现的是“个人或组织、公共部门或私有部门管理其一般事务的多种方式的总和，是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程”[1]2，所强调的是多元利益主体通过协商等方式共同解决公共事务的方式与过程。在高等教育领域，教育治理意味着突破传统的单靠政府运用行政手段进行管理的局限，而是把高等教育利益相关者纳入教育问题的解决中，这样既可以破解政府既当裁判员又当运动员的顽疾，也有利于回应社会对于高等教育越来越密切的關注。因为随着大学与社会关系越来越密切，社会对大学的关注度越来越高，社会参与大学治理将成为一种趋势。在我国，随着高等教育毛入学率在2019年突破50%逐步进入普及化时代后，高等教育的受众层不但有传统意义上的适龄（18～22周岁）青年，而且将拓展到各行各业各年龄段的从业人员。高等教育与社会生产、生活之间的联系将更加紧密、普遍，社会对大学的运行和质量等必然更加关注。在此背景下，以怎样的方式回应不同利益群体对于大学的关切，将成为普及化时代大学管理必须慎重处置的重要课题。第三方评价，很大程度上能代表广泛的社会力量，以独立于政府和高校之外的身份参与高等教育质量治理，从而能够有效回应社会对高等教育的关切、监督和问责，进而与政府、高校一起构成高等教育的治理主体，实现教育的善治。以当前不断涌现的大学排行榜为例，这是一种典型的第三方评价，尽管人们对排行榜的指标设置、排名结果等争议不断，但每一次排行榜推出来都会广泛吸引社会的眼球，一方面是因为大学排名固有的敏感性，另一方面也反映了社会对这种新的评价模式所给予的热情关注。

3.实行第三方评价是落实新时代教育评价改革的重要途径

在教育管理的過程中，评价环节无疑非常重要，具有导航仪、指挥棒的功用，事关教育发展方向和改革成效。适应时代发展的需要，构建科学有效的评价机制，是推动教育事业健康发展的重要保障。2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，旨在构建富有时代特征、体现中国特色和世界水平的教育评价体系，以更加全面、有效地贯彻落实新时代党的教育方针，同时也吹响了进一步推进教育评价改革的号角。

如何有效落实教育评价改革，需要社会共同努力。除了政府要发挥好领导作用、学校要凸显主体作用外，还需要社会的参与。一方面，高等教育与社会关联度越来越高，只有广泛听取社会相关利益者的意见和建议，才能更好就评价标准、实施方式等达成共识，以利于评价改革的推进和高校办学提升的质量。另一方面，教育评价是一种具有高度专业性的活动，科学的教育评价体系需要建立在严谨的科学研究基础之上，有效的评价机制的形成必然要求更具专业特征的机构的参与。以往的一些教育评价改革之所以出现摇摆不定、争讼不断或“钟摆现象”，一个重要原因就是评价方案的出台缺乏严谨的科学论证和充分的价值辩护，最后不得不诉诸行政决定[2]，从而导致政府权力过于集中的顽疾难以突破。第三方评价机构人员往往由来自高校、社会的具有丰富的高等教育办学经验和理论素养的专家组成，他们深谙高等教育办学的各个环节，对高等教育的社会期待等有深切的感知，从而对高等教育质量的内涵理解和价值辩护更具专业性。综合来看，实行高等教育第三方评价可以为教育评价改革提供兼具广泛性、针对性、专业性的支撑，是落实新时代教育评价改革的必然要求和有效途径。

二、落实高等教育第三方评价的机制建设

开展高等教育第三方评价，具有明显的理论价值和实际意义。推动第三方评价落地，需要从多方面入手，着力构建相关机制。现阶段，落实高等教育第三方评价，重点要构建政府引导与市场培育机制，不断完善沟通协调机制，强化第三方评价机构的能力建设机制等。

1.有效构建政府引导与市场培育机制

教育评估是评估方通过契约的方式承接来自委托方的委托提供评估服务的过程。从经济学的视角看，评估服务是教育服务的一种类型，具有特殊的社会使用价值和交换价值，可以通过市场方式来进行[3]。成熟的市场应当是极具丰富性的，应当有比较发达供需方和较完善的契约规则，进而产生大量的交换行为。推行第三方评价，实际上是在引导越来越多的社会机构进入教育评估系统，不断扩充市场的供给，促进市场的成熟与完善。然而，从我国的实际情况看，由于一直以来管教育、办教育、评教育的权力都集中在政府手里，使得高校缺乏自主性和能动性，社会参与严重不足，第三方机构赖以生存发展的空间更是受到了限制，进而抑制了评估市场的发展与完善。因此，要完善评估市场，政府的放权和有效引导便成为关键。

首先，政府要以壮士断腕的勇气，切实转变职能，实现由过去全面介入的全能型、管制型政府向有所为有所不为的有限型、服务型政府转变。要通过落实教育行政权力清单和责任清单制度等方式彻底规范自身的权力范围，切实向社会放权，明确将评价权让渡给社会；同时，要通过简化和完善登记制度，合理制定购买服务、财税优惠等扶持政策等，大力培育具有资质的尤其是完全独立于政府的民间第三方评价机构，做大评估市场中的供方主体。

其次，要继续推动落实高校自主办学权。高校只有真正拥有自主办学权时，才有动力和压力作为完全意义上的自主自为者参与市场竞争，竞争机制下更能激发其不断完善质量保障的意愿和动机。相反，缺乏自主权的高校，往往也难以形成质量保障的自觉性。当高校真正形成要求评估的内在动机时，才能扩大来自高校的有效评估需求，形成评估市场的需求方主体。

最后，要通过法律法规和其他制度建设，不断完善第三方评价的运行规则。从2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要》明确提出要“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”，到2015年教育部印发《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》强调“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价”，再到2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》要求“健全第三方评价机制”，再到2019年中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》提出要“建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制”等，我国已经明晰了社会参与高等教育质量评价的基本制度。然而，第三方机构如何参与、如何保障第三方机构的有效评估等方面仍然需要更具操作性、规范性、针对性的制度建设。为此，政府还要加强制定更加完善的法律法规，对第三方评价机构的地位、职能、评估结果的运用等予以明晰，不断完善第三方评价的运行规则，增强第三方评价的合法性。此外，还要注重反垄断和反不正当竞争，为社会组织独立性的发展创造更加公平、良性竞争的法律环境[4]。

2.不断完善沟通协调机制

实施第三方评价明显打破了传统的行政主导的质量保障模式，除了强调社会机构的参与外，还必然涉及政府支持和高校配合等方面的影响因素，因此还应当强化建立政府、高校与第三方机构之间融通互动、协同共生的协调机制。但从我国的实际看，政府、高校和第三方机构之间的沟通协调还存在较明显的问题。比如，第三方机构在获取评估所必需的高等教育运行方面的信息时，经常是受限制的。政府部门和高校出于维护自身利益等功利性目的，或者难以全面地将办学信息提供给第三方评估机构，或者只是选择性地提供信息，从而影响第三方评估工作的顺利实施。再比如，由于评价总是与质量、声誉、资源分配、能力或水平等联系在一起，其自身具有的诊断问题、甄别优劣、分等排行等方面的功能，使得很多高校对评估有抵触情绪，现实中经常采取不合作态度。

突破这些瓶颈，仅靠第三方机构自身显然是无法解决的，需要相关方面共同努力，不断完善相关机制建设。其中，政府首先要成为联通的枢纽，积极协调，促进不同主体间的沟通和资源共享。任何改革都需要进行资源的重新分配和整合，在推动第三方评价、落实管办评分离过程中，为节约成本、凸显效果，政府应当充分发挥协调作用促进资源的有效整合。比如，政府要按照政务信息公开的要求，强力推进政务公开，并督促高校进行校务公开，使各方包括第三方机构和社会公众能及时获得相关信息，为第三方评估的顺利开展奠定好基础。再比如，政府要积极帮助第三方机构加强信任资源建设。获得社会的信任，是第三方评价得以立足的前提与基础。提升第三方机构的信任度，一方面需要第三方机构强化自身能力建设，另一方面需要政府加强的引导。政府应从法律上明晰第三方评价的合法性，在教育资源配置等管理活动中应当承认第三方评价的结果，还应当发动宣传积极引导社会舆论认同第三方评价。对于高校而言，应当充分意识到评估的多元价值和对改进办学水平的重要意义，变“要我评”为“我要评”，积极面对评估，为评估工作的顺利开展提供一切便利条件。作为第三方机构而言，则应当强化与政府和高校之间的联系，牢固树立精准服务意识，主动为委托方出谋划策、贡献智慧，构建紧密的合作关系。

3.强化能力建设机制

教育评价是行为主义的产物，实施评价就是要将评价对象从内在转化为外在、内隐转化为公开、定性转化为定量、整体分化为部分，最后用一种相对确定的数据、数字或者可描述的语句，还原出整体的状况[5]。无论是针对高校的本科教学评估、学位点评估、学科评估、专业评价，还是大学综合排名与专项排名等，大体上均如此。要实现这一过程，相关主体必须有先进的理念，熟稔评估对象的运行过程和价值追求，并具有专门的知识和技术。此外，社会之所以需要第三方评价，一个重要的原因就是人们担心政府评估失灵，或者说对政府既当裁判员又当教练员的不满，进而希冀一个与政府、高校等无直接利益关联的第三方介入质量评价，以体现评价的公正性等。质言之，第三方评价从产生之日起就包含了人们基于公信力方面的诉求。综合看来，专业性、规范性、公信力等成为第三方评价的显著特征和要求，这些也成为其安身立命的前提和基础。

凸显第三方评价的有效性，全面加强专业性、规范性、公信力等方面能力建设成为关键。强化第三方评价的能力建设，同样是一项系统工程，既需要第三方机构自身加强建设，也需要政府、社会强化监督与引导。对于第三方评价机构而言，一是重点完善人力资源开发与利用，注重从高校、科研机构、政府、社会等部门选拔专业能力强、道德水平高的专家；二是加强对国内外评估政策、评价技术等方面的研究，不断提升评估的专业化水平；三是强化章程建设，不断完善决策-执行-监督相互分工、制衡的内部治理结构，优化健全各项规章制度，形成一整套自律性内部运行机制。对于政府而言，一是在考虑市场需求的基础上，建立和完善第三方评价机构的准入机制，对评估机构的执业资质、从业人员的专业素养等作出明确要求并进行严格审查；二是通过制定相关的监督条例和问责法规，约束和规范第三方评价机构的行为，尽可能防范其可能出现的寻租或道德失范等违规行为；三是建立元评估制度，组织开展对第三方评价机构的评估，通过系列措施从根本上保证高等教育第三方评价的规范化。对于社会而言，社会各界要充分调动各种监督力量，如互联网、新闻媒体和社交平臺等，利用其交互便捷、传播迅速、参与面广等优势，构建多圈层的监督网络，更加全面地敦促第三方机构行为不失范、不越轨、不跑偏。

参考文献：

[1]Commission on Global Governance.Our Global Neigh-borhood：The Report of the Commission on Global Governance[R].Oxford University Press，1995.

[2]石中英.打赢新时代教育评价改革攻坚战总体战[N].中国教育报，2020-10-22.

[3]郭桂英.对高等教育评估的经济学分析[J].教育发展研究，2006（23）.

[4]王静琼.高等教育评估中介组织独立性建设的对策探讨[J].学校党建与思想教育，2012（36）.

[5]刘振天，罗晶.高等教育评价“双刃剑”：何以兴利除弊[J].大学教育科学，2021（1）.

责任编辑：钟雪