百年来中国共产党调适城乡关系的历程、成就和经验

2021-09-07黄宣谕

领导科学论坛 2021年8期

黄宣谕

摘要：建党百年来，中国共产党调适城乡关系基本经历了四个时期：“农村包围城市”时期、“城市领导农村”时期、“协调城乡发展”时期和“城乡融合发展”时期。在党的领导下，中国城乡建设历经百年取得显著成就，主要表现为我国由城乡分割逐渐走向城乡融合、由乡村中国逐渐走向城镇中国、由普遍贫穷逐渐走向共同富裕。回顾百年历史，中国共产党调适城乡关系之所以取得显著成就，其经验在于：发展目标上，着眼实现社会主义现代化；根本保证上，坚持党对城乡工作的领导；价值理念上，瞄准城乡人民根本利益；战略谋划上，坚持城市和乡村一盘棋。

关键词：中国共产党；城乡关系；建党一百周年

中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）08-0013-06

城乡关系是人类社会发展中一对基本关系。马克思提出，一旦城鄉关系发生变化，整个社会也跟着改变。调适城乡关系是党和国家发展战略中必须面对的核心问题之一。回顾百年来中国共产党调适城乡关系的基本历程和伟大成就，不仅有利于总结党在调适城乡关系中积累的宝贵经验，也对新时期推进城乡融合具有重要的启示意义。

一、百年来中国共产党调适城乡关系的基本历程

1.1921—1949年：“农村包围城市”时期

中国共产党是受俄国十月革命影响建立起来的无产阶级革命政党，早期的主要活动是组织和领导城市工人运动。1927年大革命失败后，以毛泽东为主要代表的共产党人意识到农村和农民运动“是一个极大的问题”[1]12，作出了中国要走农村包围城市革命道路的伟大论断。至此，党的工作重心由城市转向了农村。农村包围城市战略的确立并不意味着中国共产党忽视或放弃城市工作，而是认识到革命的胜利需要农村和城市的协调配合，认识到如果没有城市，没有工业，不掌握经济和正规军队，党是很难生存的[2]395。我们党还意识到农村革命只是一种暂时的策略性工作，因为“革命的最后目的，是夺取敌人主要根据地的城市”[3]396。

1947年7月后，随着人民解放战争由战略防御转向战略进攻，许多城市逐渐回到人民手中。在农村包围城市的思想主导下，政策调整相对滞后，导致一些部队在收复城市过程中出现对城市工业进行“搬运”、对地主富农进行“清算”的错误做法，“收复井陉、阳泉等工业区，曾经发生乱抓物资、乱枪机器的现象，使工业受到很大破坏”[4]6。这些现象得到党中央的高度重视。1947年9月，刘少奇在城市工作会议上明确指出各级领导机关要注意研究城市工作问题，进城人员要守纪律，不学李自成[5]260-261。至此，农村包围城市的阶段性城乡关系出现转变。

2.1949—1978年：“城市领导农村”时期

1949年3月召开的七届二中全会是党调适城乡关系的重要转折点。毛泽东在会议上指出，党的工作重心由农村转移到城市，从而“开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期”[6]1427。这一时期，党调适农业和工业的思路受苏联模式影响很大，主要体现在农业上走农业合作化道路，工业上采取优先发展重工业战略。为确保重工业资金充足，国家在公社一级建立财政和农村银行，并实行农产品剪刀差和统购统销制度，严格规定不准进入市场的农产品和其他物资，一律不准在自由市场买卖[7]471。这些措施构成了城乡二元经济体制的主要内容。城乡二元经济体制反映在社会领域就是城乡人口流动受限。1956年12月颁布的《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》开始限制农村居民向城市自由流动[8]；1958年1月，全国人民代表大会常务委员会颁布的《中华人民共和国户口登记条例》正式确立了城乡二元户籍制度[9]14，并以此为基础逐渐形成了城乡社会二元体制。

优先发展城市、重工业并不是将工业和农业、城市和农村分割，而是通过国家战略将城乡产业体系和组织体系控制在同一目标之下。因此，城市领导农村的城乡关系说明，“‘城乡一统是国家战略性目标，而‘城乡分治则是其战术性安排”[10]70。

3.1978—2012年：“协调城乡发展”时期

改革开放后，党重新确立了实事求是的思想路线，这为城乡二元体制的松动提供了良好的政治环境。1982年关于“农业生产责任制”的中央一号文件《全国农村工作会议纪要》出台[11]363；《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》允许农民和集体的资金自由流动，不受地区限制[12]364。这些政策的出台极大地推动了农村生产力的发展和农业人口向城市的转移。农产品价格双轨制和地方财政包干制的历史机遇促进了乡镇企业的异军突起，乡镇企业的崛起又带动了小城镇的快速发展，进一步弱化了城乡隔离格局。20世纪90年代后，随着城市国有企业改革的全面启动，大量劳动力在城乡间大规模流动，“城与乡就此被真正地联系起来”[13]。

进入21世纪后，我国的综合国力增强，初步具备了工业反哺农业、城市带动农村的条件。党的十六大将“统筹城乡经济社会发展”作为破解城乡二元结构和全面建设小康社会的重大任务[14]17。十六届三中全会将“统筹城乡发展”列为“五个统筹”发展要求的第一位[14]465。党的十七大明确提出建立以工促农、以城带乡长效机制等[15]18。由此，党实现了调适城乡关系理论和实践的创新，城乡关系呈现良好态势。

4.2012年至今：“城乡融合发展”时期

党的十八大以来，推进城乡融合成为党调适城乡关系的伟大创造。党的十八大明确将“城乡发展一体化”作为党解决“三农”问题的根本途径和调适城乡关系的重要目标[16]18。2013年党的十八届三中全会明确提出构建“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系[16]523。在此政策指引下，党全面深化城乡体制机制改革，推动城乡关系由城乡协调发展向城乡深度融合转变。

这一时期，党积极推进城乡要素的双向流动，长期以来的城乡经济领域改革也逐渐向经济、政治、文化、社会、生态安全领域改革迈进。2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，开启了新一轮户籍制度改革，在此基础上逐步实现农业转移人口和城乡居民的基本公共服务均等化[17]28，城乡融合获得了实质性进展。2019年发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，系统说明了城乡融合的指导思想、基本原则、主要目标和实践路径等。2021年发布的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》要求，深入实施以人为核心的新型城镇化战略，促进农业转移人口有序有效融入城市，为新阶段全面推进城乡融合发展指明了具体方向和路径。

二、百年来中国共产党调适城乡关系取得的成就

1.我国由城乡分割逐渐走向城乡融合

回顾百年来党调适城乡关系的历程，不难发现，党的十一届三中全会成为我国城乡关系发展的分水岭。十一届三中全会前，城乡关系由于革命和国家战略需要，整体上处于分割状态。十一届三中全会后，城乡协调发展被提上党的工作日程，城乡融合不断取得新进展。如果说新中国成立之前的城乡分割状态是由于革命形势的被动选择，那么新中国成立后的城乡分割状态则是配合国家战略的主动选择的结果。优先发展重工业的战略使党选择以农补工、以乡养城。但即使在这样的条件下，党依然采取改革农村土地制度、改善农业基础设施、减轻农民税收负担等措施，“有效地促进了农业的恢复、发展和农民生活水平的提高，改善了我国的城乡关系”[18]。改革开放后，随着人民公社制度、统购统销制度、农产品剪刀差制度的废除和户籍制度的松动，城与乡出现了事实上的融合。大量农民工涌入城市成为城市工人，乡镇企业的崛起促进了乡村工业化和小城镇的发展，土地流转机制改革吸引城市资本下乡，城与乡在市场的作用下紧密联系起来。

党的十八大以来，乡村振兴战略和新型城镇化战略同步推进，将乡村和城市置于同等重要的地位，城与乡实现深度融合。主要表现为：农业转移人口市民化成效显著，1亿多农业转移人口顺利成为城镇居民；城乡基本公共服务均等化效果明显，城乡居民基本医疗保险参保人数基本全覆盖；城乡一体化基础设施建设成绩斐然，通硬化路、通动力电、通信信号和通宽带互联网的行政村基本全覆盖；脱贫攻坚战取得全面胜利，完成消除绝对贫困的历史性任务等。

2.我国由“乡村中国”逐渐走向“城镇中国”

两千年的历史长河中，中国一直是个农业大国，自然经济在社会经济结构中占主要地位。近代以来，中国逐步成为半殖民地半封建社会，自然经济遭到破坏，但地主阶级对农民的剥削依然存在，民族资本主义有了某些发展，但整体上，中国社会仍属于低水平的乡村社会，这种状态一直延续到新中国成立初期。1949年全国城镇化率仅有10.64%[19]。改变贫穷落后的“乡村中国”面貌成为中国共产党执政后的不懈追求。在以优先发展重工业为主要战略的社会主义探索中，我国建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，一穷二白的“乡村中国”面貌逐渐发生改变。但由于当时采取了一系列限制城乡要素自由流动的措施，我国的城镇化率增长缓慢，到1978年，全国城镇化率仅为 17.92%[19]。

改革开放后，基于社会主义早期探索留下来的物质基础、制度基础和宝贵经验，适时调整城乡关系、提高城市化率成为可能。改革开放40多年来，中国的城镇化率以年均1%的增长速度在不断提高，并于2011年超过了50%，截至2020年11月，我国城镇化率为63.89%[20]。城镇化率达到50%，即意味着一个国家或地区进入现代文明为标志的城市社会[21]。特别是推行新型城镇化战略以来，我国户籍制度改革全面落地，1亿多的农业转移人口在城镇落户；义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务基本覆盖城镇常住人口；中国城市数量由1949年的136个增加至2019年的684个[19]。在党的领导下，中国已经实现从结构单一的“乡村社会”向城乡融合的“城镇社会”转变。

3.我国由城乡普遍贫穷逐渐走向城乡共同富裕

近代以来，因西方的掠夺和封建制度的压迫，整个中国城乡经济处于凋敝状态，这是半殖民地半封建社会性质在城乡经济上的具体表现。新中国成立后，中国共产党集中全国有限资源大力发展重工业，我国的贫穷面貌出现了巨大转变。1957年全国居民平均消费水平比1952年提高24.5%，其中城镇居民和农民分别提高31.7%、16.8%[22]420。改革开放后，市场化改革释放了城乡经济活力，工农业产值迅速提升，城乡人民的生活水平获得了巨大提高。从城乡居民的消费水平来看，1978年城镇居民和农民的消费水平分别为387元和138元，城乡对比值为2.8（农村居民=1），到了2019年，城镇居民和农民的消费水平分别达到35625元和15163元，城乡对比值为2.3（农村居民=1）[19]。数据的变化反映了中国城乡经济的飞速发展和城乡人民生活水平的快速提高。

消除贫困是中国共产党调适城乡关系、缩小城乡差距的又一创举。2021年2月25日，习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣布，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。这说明在党的领导下，新中国成立以来特别是改革开放以来，城乡差距逐渐缩小，农村贫困短板不断补齐，城与乡正在朝着共同富裕方向稳步迈进。

三、百年来中国共产党调适城乡关系的主要经验

1.发展目标上，着眼实现社会主义现代化

新中国成立后，党认识到工业化对现代化的基础性作用，优先发展重工业战略反映在工农城乡关系上，只能是农业服务于工业，城市领导乡村。改革开放后，党认识到城乡问题首先是经济问题，不解决城乡贫穷就无法谈现代化[23]。因此，通过协调城乡关系推动经济发展便成为追求中国特色社会主义现代化的重要路径。党的十九大报告指出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。实施乡村振兴战略和新型城镇化战略是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的必然选择。

2.根本保证上，坚持党对城乡工作的领导

从城乡关系发展的政策因子和逻辑关联看，一部中国城乡关系的百年演变史，就是一部党带领人民进行革命、建设和改革的艰辛探索史和不懈奋斗史。新民主主义革命时期，党认识到中国革命的基本问题是农民问题，因此，领导广大人民走上农村包围城市的革命道路。新中国成立至改革开放前，为快速实现工业强国，党实施优先發展重工业的战略，并配套了农产品剪刀差、统购统销、人民公社及城乡二元户籍制度，对城乡关系实现全方位控制和管理。改革开放后，社会主义市场经济释放了农村和城市活力，在党的领导和市场配置资源的有机结合下，城乡要素流动不断加强。新时代以来，党更加聚焦城乡问题和“三农”问题，加快推进农业农村现代化，全面实施乡村振兴战略和新型城镇化战略。

3.价值理念上，瞄准城乡人民根本利益

从共产党人的初心和使命回溯中国城乡关系演变的百年历程，不难发现，党始终秉持维护人民根本利益的价值理念，针对城乡人民不同时期的利益诉求，各有侧重地调适城乡关系。中国共产党成立后，即把谋求民族独立、人民解放作为重要使命，带领人民走上城乡革命道路。新中国成立后，基于城乡人民根本利益的现代化目标追求，党在一穷二白急需工业积累的背景下，构建了以工补农、以乡养城的城乡关系格局[24]。改革开放后，党充分认识到城乡人民的温饱问题对于社会主义现代化建设的紧迫性，一方面进行系列改革释放了城乡经济活力；另一方面鼓励人民大胆探索，并从人民的实践中总结经验和规律，使之上升为指导城乡工作的政策、法律。进入新时代以来，人民至上价值理念贯穿于党城乡工作的始终，党把解决“三农”问题作为工作的重中之重，大力推进脱贫攻坚、美丽乡村建设、乡村振兴和以人为核心的新型城镇化行动，努力满足广大城乡人民对美好生活的向往。

4.战略谋划上，坚持城市和乡村一盘棋

习近平总书记指出：“长期以来，我们对工农关系、城乡关系的把握是完全正确的，也是富有成效的。”[25]256新民主主义革命时期，党走农村包围城市的革命道路，最后解放了城市，然后回过头来以城市领导农村，促进城乡生产的恢复和发展。这是在战略高度调适城乡关系，促进城乡间的协调配合，推动了革命的胜利。正如周恩来所说：“对我国城乡关系的这种辩证处理，是毛泽东同志运用马克思列宁主义解决我国革命问题的一个最成功的范例。”[26]8新中国成立后，为快速实现工业强国，我们走上了优先发展城市和工业的建设道路。改革开放以来，为推进中国特色社会主义现代化，提高人民生活水平，我们走上了城乡协调发展的改革道路。党的十八大以来，为解决社会主要矛盾，实现中华民族伟大复兴，我们走上了城乡融合发展的新道路。在整个过程中，工业和农业相互支持、城市和农村功能互补、城乡各项事业并联发展。这是在社会主义现代化战略和全局的高度将城市与乡村整体谋划、一体设计、协同共进，是我们党处理城乡关系的重要经验。

参考文献：

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[9]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第11册[M].北京：中央文献出版社，2011.

[10]折晓叶、艾云.城乡关系演变的制度逻辑和实践过程[M].北京：中国社会科学出版社，2014.

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