基于社会脆弱性理论的城市灾害风险防范机制研究

文/贵州工程应用技术学院经济与管理学院 王永綦

一、社会脆弱性研究模型综述

1976年，英国学者最早提出脆弱性对于灾害研究的重要性。早期脆弱性概念一般用于自然灾害的研究。而近年的研究则将重点转移至人和社会在风险、灾害形成时产生的脆弱性及其影响。

具有代表性的社会脆弱性研究模型主要有PAR模型、人－环境耦合模型、BBC模型、MOVE模型。

PAR（压力和释放）模型由Wisner（2004）提出，认为脆弱性是通过根源、动态压力和不安全条件3个过程来确定的。模型明确了脆弱性的根源和驱动力，同时提出如何缓解脆弱性。但同时模型没有考虑外部扰动、压力和风险的作用。

2003年Turner、Kasperson等提出人－环境耦合系统分析模型。模型由三个层次构成：一是耦合系统中的人文与环境；二是人文、环境相互作用过程中面临的扰动或压力；三是耦合系统脆弱性的暴露、敏感性和恢复力的表现。模型重点从人文与环境耦合的角度进行脆弱性分析，充分考虑了脆弱性的暴露度、敏感性、应对与恢复力情况。但模型没有区分环境脆弱性和社会脆弱性对整体脆弱性影响程度的差异。

BBC模型由Bogardi，Birkmann等（2004）提出。模型从环境、社会和经济3个层面对脆弱性进行分析，暴露于脆弱性状态下的不同层面受应对能力差异所限，导致不同程度风险发生。反馈－回路模型，针对风险和灾难发生的不同阶段，采取不同措施降低脆弱性影响。

MOVE模型由Birkmann，Cardona等在2013年提出。模型涵盖脆弱性多元特征，解释暴露、敏感性、社会响应能力与适应能力等核心因素，并整合脆弱性的不同维度。一方面，模型提出了暴露于风险下的系统，由于预防、应对和恢复能力不同，使得不同维度遭受损失程度不同，通过组织、规划和实施可进行风险管治。另一方面，模型对社会脆弱性的发生机理解释不够充分。

比较而言，四个模型中MOVE模型更好地考虑了不同维度脆弱性因子，并提出通过组织、规划和实施可进行风险管治，可有效降低重大突发事件中社会脆弱性的影响。

二、城市灾害中社会脆弱性的作用机制

城市灾害由自然原因或人为原因导致发生，对城市中人类生存发展造成威胁、对社会财产造成损失。一方面，城市灾害易产生连锁效应，即原生灾害引发其他次生灾害。如地震为原发灾害，地震发生后，接续产生城市内建筑物坍塌、水电煤气系统中断等灾害即为次生灾害。往往次生灾害造成的损失要远远大于原生灾害。另一方面，城市灾害具有放大效应。城市中人口高度聚集，社会经济活动频繁，因此可能产生的次生灾害概率也越大，产生的损失也越严重。

高度人口聚集的城市在面临突发灾害时，表现出明显的脆弱性特征。随着城市化进程的推进，人类对自然的影响大大增强，地震、洪水、旱灾、虫灾等自然灾害造成的损失越来越小，而由人为因素引起的社会性灾害快速增加。自然脆弱性在不断向社会脆弱性转变。

社会的暴露、敏感性和恢复力缺失，体现了社会脆弱性与城市灾害间的交互耦合关系。在城市灾害发生之前、中间与之后，通过风险防范机制的组织规划实施，可以有效干预社会脆弱性，减少暴露、降低敏感性、提升恢复力。社会脆弱性作用机制如图1所示：

图1 基于MOVE模型的社会脆弱性作用机制

城市化进程快速发展催生了多重风险隐患。人口高度聚集，引发环境污染、能源短缺，使交通、供水、供电、医疗等公共服务设施承受巨大压力，增加了城市脆弱性，极易引发各种灾害。建立成熟有效的灾害防范机制，将有效提升城市对灾害的抵抗力。

三、城市灾害风险防范机制构建

（一）多元协同是建立城市灾害风险防范机制的基础。1.民众对城市灾害的认知与响应。民众对城市灾害的认知与响应水平，影响了风险防范机制的建立。民众间差异较大，不同年龄、受教育程度、职业等，都会产生不同的对城市灾害的认知与响应。提升民众整体的城市灾害相关知识、减灾技能、政策掌握、自救互救、灾后心理恢复能力，都将有效减少城市灾害中的社会脆弱性。2.社区在城市灾害风险防范中起到战斗堡垒作用。构建安全社区可以有效降低城市灾害对民众的影响，减少造成的社会经济损失。构建安全社区需要做到以下几项：一是要高效运行跨部门的合作；二是要针对不同类别民众和不同灾害形式，设立防灾预防计划；三是针对高风险人群、高风险环境设立有针对性的防灾措施；四是有效沟通民众与公共服务机构、民众与政府间关系，做好信息、物质传递工作。3.政府是城市灾害风险防范机制的核心。政府在城市灾害中，如果对灾害严重性认知不足、响应不及时、恢复能力低，将会产生政府脆弱性，即没有提前预警，应对危机不及时，延误最佳干预时间等。城市灾害的风险防范机制综合性强、复杂性高，需要一个强有力的主体成为核心主导。政府掌握丰富资源，同时掌握主流媒体。风险防范机制只有上升到国家行政高度，才能形成一套行之有效的体系。因此构建以政府为主导，协同民众、社会、公共服务机制，形成风险防范体系，将对城市灾害中的社会脆弱性产生良好的干预效果。

（二）城市灾害风险防范机制构建。基于民众、社区、政府等多元协同的风险防范机制，其路径为减少暴露、降低敏感度、提升恢复力。1.减少暴露，提升应急响应能力。一是完善监测预警机制。风险防范成功与否取决于监测预警系统的有效性。首先，应采集城市灾害相关数据，设立城市灾害综合数据库。其次，应改造或开发满足城市灾害风险应急响应的集成化软件，以此满足不同风险水平控制。再次, 应充分利用现存的各类灾害监测资源，提高城市灾害预测预警与实时评估能力。最后，应依托社区信息，建设有效的早期城市灾害监测预警体系。二是加强信息共享。风险防范机制的重点在于综合性和时效性，即需要各层次、各领域之间的深度合作。在城市灾害发生前或即将发生时，各个公共服务部门或管理部门之间如果可以做到信息资源的完全共享，可以提升城市灾害应急响应的速度与有效性，最大限度减少灾害损失。包括公安、医疗急救、水上遇险、森林防火、高速公路事故、市政抢修等方面，如果可以整合至同一平台，将会实现快速反应、协调高效的应急联动，达到防灾减灾的作用。2.降低敏感度，增强应对能力。一是加强城市规划中的防灾规划。政府在进行城市规划之初，就应加入防灾规划。对城市发展战略进行风险评估，对城市建设项目进行风险评估，可以确保城市发展避开高风险区。二是保障政府防灾投入。保证防灾资金足额投入是开展防灾工作的前提。不论是灾前的物资储备能力建设和基础设施建设，灾中应急能力建设，还是灾后恢复重建工作，都必须要有资金保障。三是加强宣传教育工作。应加强对民众的防灾减灾宣传，提升民众的应对能力。有针对性地对青少年、中老年人受教育程度较低群体加大宣传力度。3.提升恢复力。遇到重大城市灾害，需通过提升恢复力来减低灾害造成的恶劣影响。从民众角度看，不应恐慌，以国家发布的信息为准，不传谣，不造谣。增强自身的心理素质将有利于提升恢复力。从社区角度，按政府要求，严格执行防灾减灾要求，关心关爱社区民众，在政府支持下，引入数字化、智能化、网络化，有效提升社区自身抵御风险能力。从政府角度，应建立健全完备的应急预案，各级各部门政府机关联动，开展灾后恢复经济工作。同时，还应积极发动社会各界力量参与，使提升恢复力措施有效落实。