严禁耕地“非农化”背景下林业发展模式的探究

赵雪 王荣国

摘  要：2020年9月24日，国务院办公厅发出《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，要求各级人民政府按照党中央、国务院决策部署，落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。通知中明确禁止违规占用耕地绿化造林，我国林业发展面临挑战。该文就国内林业现状，提出了4种林业发展模式，并探索4种模式的应用方法和效果，旨在为我国未来林业发展提供思路、贡献力量。

关键词：绿化造林  耕地  非农化  林业发展模式

中图分类号：F323                           文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）05（a）-0015-05

Abstract： The General Office of the State Council issued the Notice on Resolutely Stopping the non-agriculturalization of Farmland on September 24， 2020， requiring people's governments at all levels to implement the strictest farmland protection system in accordance with the decisions and deployments of the Party Central Committee and the State Council， resolutely stop all kinds of farmland "non-agriculturalization" behaviors， and firmly hold the red line of farmland. The notice clearly prohibits illegal occupation of farmland for greening and afforestation， and our country's forestry development is facing challenges. This article proposes four forestry development models based on the current situation of domestic forestry， and explores the application methods and effects of the four models， aiming to provide ideas and contribute to the future development of forestry in our country.

Key Words： Afforestation; Farmland; Non-agriculturalization; Forestry development model

党的十九大报告中明确提出坚持人与自然和谐共生的基本方略，要求加快生态文明体制改革，建设美丽中国，强调推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制。十九大以来，国家对林业发展有着高度的重视和扶持，各地的绿化造林也是成绩斐然。

1  严禁耕地“非农化”的提出

2020年是“十三五”的收官之年，在生态林业发展方面，国家支持力度大，群众造林热情高，各地造林绿化达到鼎盛时期。对比第一次全国土地调查和第二次全国土地调查，四川省林地面积由28 687万亩增加到33 303万亩，占土地总面积的比重由39.34%上升到45.67%，上升6.33个百分点。对比第二次全国土地调查和第三次全国土地调查结果，安徽省明光市林地面积由71.9万亩增加到82.3万亩，占全域比重从20.53%增至23.51%，上升了2.98个百分点;同时，明光市的耕地面积由182.8万亩减少到176.9万亩，占全域比重从52.19%降至50.51%，下降了1.68个百分点。

综上所述，在过去的20年内，全国各地大力开展生态绿化建设，山青水绿的同时也带来了不同程度的耕地“非农化”。2020年9月15日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，明确提出了6种严禁的耕地“非农化”行为。其中第一条就指出，严禁违规占用耕地绿化造林，要求严格执行土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物[1]。

2  耕地“非农化”的原因

近年来，我国各地出现了不同程度的耕地“非农化”“非粮化”的现象，有人指出这其中的原因主要有两方面[2]。一方面，在农地流转过程中，资本商钻政策空子，在农地上盖房子，建工厂 ，甚至建旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所，以此来获得更高的利润回报。

另一方面是种粮不赚钱，同时国家又大力发展林业，鼓励群众植树造林，农民就把农田栽上了树，不仅可以得到国家给予的造林补助，自己还无需务农，靠打工来养家糊口。例如：安徽省人民政府在2012年10月7日印发《关于實施千万亩森林增长工程推进生态强省建设的意见》[2]，要求到2016年，全省新增森林面积1 000万亩，森林覆盖率达到33%。之后安徽省乃至全国大力开展造林绿化，2013年至今，安徽省新增造林共计1 480万亩[3]。

3  我国林业发展现状及存在问题

3.1 我国林业发展的现状

近几十年来，随着经济的飞速发展，我国林业经历了3个阶段。第一阶段即早期阶段，我国工业化进程刚起步，大量的林木采伐为我国工业化发展奠定了基础，但也使我国森林资源遭到了极为严重的破坏;中期阶段，我国林业的发展方向主要是稳定山权、林权并规划自留地，同时确定了我国林业生产责任制，为我国林业的可持续发展奠定了基础;现阶段，通过几代人的不懈努力，原本的荒山荒地变成了绿水青山，我国的森林覆盖率达到22.96%，同时林业资源的可持续发展促进了林业产业的进一步复兴，带动了国民经济高速增长[4]。

3.2 我国林业发展存在的问题

21世纪期以来，我国林业发展虽然取得了令人瞩目的成绩，但某些方面还是存在一定问题。虽然我国森林覆盖率以平均每年0.32%的速度增长，但各地区之间发展情况不均衡、不全面，以江苏、安徽为代表的东部地区森林覆盖率明显高于西部地区;同时，虽然我国现有森林面积1.24亿hm2，位居世界第五，但森林资源质量不高，人均森林面积和蓄积量均位于世界120位以后，森林可持续经营面临严峻挑战。此外，虽然全国林业部门自上而下机构完整，但林业内部管理制度紊乱，更为严重的是，中国共产党第十九次全国代表大会召开后，县级林业部门、国土部门及规划部门机构合并，有些地方基层林业部门便形同虚设，既不能保证人员配置更不能履行职能。

3.3 探究林业发展模式的必要性

上述问题严重影响我国林业发展前景，同时制约我国林业产业发展。《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）给林业发展带来的更是沉重一击，根据目前验收的造林地块对比第三次全国土地调查结果，有相当一部分造林地块和耕地甚至是基本农田地块重合，从某种意义上来说，由造林绿化导致的耕地“非农化”是社会发展、农民生存的必然产物。因而在此背景下，探究我国未来林业的发展模式就显得尤为重要。

4  严禁耕地“非农化”背景下林业的发展模式

严禁耕地“非农化”后，可能带来一系列的林业发展问题，一方面是造林空间不足，造林地块缺乏，无法落实造林任务;另一方面是林业产业效益下降，群众发展林业热情受挫，难以吸引社会资金投入。因此，针对以上两个方面，新的林业发展模式一要具有拓展造林空间的特点，二要能够提升产业效益的作用。

4.1 发展容器育苗造林模式

容器育苗是用装有一定配比基质的特定容器培育幼苗的一种育苗方式，可以根据苗木的情况适宜地选择基质的种类和容器的大小，其具有苗木成活率高、环境适应性强、无缓苗期、便于机械化操作等优点[5]。

在选择容器育苗造林时，造林者可在出苗期使用较小的容器进行培育，并且搭建多层可移动苗床来高效利用空间;幼苗期可根据需要选择更换容器或者扩大容器;速生期可选择性地卖出部分苗木来达到稳定状态。郭振和等人发现使用营养钵育苗的两年生杨树的苗木质量超过植根育苗的两年生杨树，胸径和苗高分别超出17%和3%;并且每株生产成本比植根育苗低44.7%，每公顷纯收入（不含土地租金）比植根育苗要高85.0%[6]。

综上所述，容器培育大苗不仅可提高苗木质量，而且生产成本低、经济效益高。容器育苗造林模式可以从根本上解决占用耕地的问题，同时苗木的独立性可以抵抗各种风险，但造林成本和对造林者的技术要求较高。

4.2 发展“四旁四边四创”绿化模式

“四旁四边四创”是安徽省提出的国土绿化提升政策，“四旁四边”绿化是指在农村宅旁、村旁、路旁、水旁，道路河流两边、单位（居民小区）周边、城镇周边、景区周边绿化，做到见缝插绿、应绿尽绿。“四创”是指创建森林城市、森林城镇、森林村庄、森林长廊，全面绿化美化人居环境。

第八次森林清查结果显示，全国四旁树总数为100.94亿株，折合面积为618.29万hm2，总蓄积40 068.34万m3，人均拥有7.5株，人均蓄积0.3 m3;其中四川省和河北省的四旁树株数超过10亿，分别是17.19亿株和11.51亿株，位居全国之首[7]。但四旁造林发展不平衡，各地区之间和城乡之间差别较大，天津、黑龙江、北京、青海和海南等地四旁树株数不超过3 000万株。城乡的差异则表现在乡村四旁造林不如城市具有科学规划性，林农对于四旁树经济和生态效益认识不够深入，苗木品质良莠不齐，树种组成结构单一，造林效果不佳且易产生病害[8]。

综上所述，“四旁四边四创”绿化模式不仅可以改善各地生态面貌、提升人均享有绿化量，而且会极大地减少成片造林所需的地块，通过高效利用有限的零散土地，发挥土地最大的绿化效力。

4.3 发展多功能林业模式

多功能林业，是指森林经营利用者在不危及其他生态系统的前提下，选择一个或多个主导功能利用的同时，合理保护、不断提升和持续利用客观存在的林木和林地的生态、经济、社会和文化等所有功能，具有最大限度地持久发挥林业对整个经济社会发展支持作用的特点[9]。这种创新的林业发展模式具有多样性，需要考虑当地发展现状、政治、文化和社会等因素，针对不同的情形开拓出不同功能的林业模式。例如：在制订林业发展计划时，针对当地的气候条件、资源状况、发展制度及群众意愿等，构造合理的森林结构布局，就会在保护森林资源获得生态效益、林木品种更加丰富、满足群众生活需求的同时，带动当地经济高效发展的多功能效应[10]。

杨铭对京西浅山区苗圃的研究中发现，多功能苗圃是一种高效的、节约的、集约化的适合浅山区发展的开发利用方式，它能够充分发挥绿地的生态、游憩、科普等功能，并帶动苗圃产业自身的转型与当地区域产业结构的升级[11]。胡振南指出，杉木-闽楠混交林具有水源涵养功能、植被多样性功能、固碳功能、生产力功能，且各种功能综合指数均处于中等水平[12]。

多功能林业发展模式将更加维护森林的生态稳定，促进林业发展结构的转型升级。

4.4 发展林农复合经营模式

林农复合经营是发展林下经济的一种模式，指在同一土地经营单元上，按照生态经济学的原理，将林农牧副渔等多种产业相结合，实行多物种共栖、多层次配置、多时序组合、物质多级循环利用的高效生产体系，其具有复合性、系统性、集约性、灵活性、地域性、产业性、本质性、最优性等特点，如桑基鱼塘、林-蔬模式。例如：安徽滁州重点发展的“三树一苗”产业，政府大力支持群众发展薄壳山核桃、麻栎、杜仲及乡土苗木，在薄壳山核桃栽植技术中明确建议科学合理地进行果药、果菜、果粮、果牧、果茶、果油、果苗、果果等多种多样的间套种;2018年安徽省级林业科研项目中，滁州市南谯区的《麻栎薪炭林饲育柞蚕技术研究》项目利用麻栎薪炭林放养柞蚕，有效利用了植被空间，提高了林木资源的综合利用，实现了可持续发展。

林农复合经营研究的重点是何种复合经营模式的效益最大而风险最低，童婷婷通过对多种杨树多种复合经营模式的研究，发现杨树-双孢菇复合经营模式效益最优，其林业土地综合当量值为7.95，即在同等条件下，每开展1 hm2的杨树-双孢菇复合经营产生的综合效益相当于增加了7.95 hm2的纯林地;杨树-雪菜复合经营模式效益位居第二，但前期投入和日常管理费用较低，且受价格影响较弱，兼具收益性与稳定性，为其研究的林農复合经营的最优模式，其林业土地综合当量值为3.61[13]。

在未来希望政府能够健全服务体系，完善产业政策;加大资金投入，配备基础设施;吸引专业性人才，优化模式研究。林农复合经营模式的运用，将极大地缓解耕地单一化经营压力、提高经营者抵御风险能力，在保证作物产量的同时增加土地的生态效益，是一种双赢的土地利用方式。

5  结语

随着《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》的贯彻落实，国内林业的发展将面临严峻的挑战，上述4种林业发展模式将为林业发展方向提供新思路，能在拓展造林空间和提升产业效益方面带来积极效应。在未来，还需要造林主体切身投入，具体实施苗木栽培和管护，检验新模式的成效，探索新模式的利弊，完善新模式的细节。

参考文献

[1] 国务院办公厅.国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知（国办发明电〔2020〕24号）[R/OL].（2020-09-15）.https：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-09/15/content_5543645.html.

[2] 张全林.用好种粮直补杠杆对耕地非农化说不[N].粮油市场报，2020-10-27（B3）.

[3] 安徽省人民政府关于实施千万亩森林增长工程推进生态强省建设的意见（皖政〔2012〕106号）[R/OL].（2019-07-09）.https：//www.ah.gov.cn/szf/zfgb/8116561.html.

[4] 张光美.我国林业的发展现状、存在问题及解决对策[J].农业科技通讯，2016（3）：9-10，193.

[5] 张秀华.林业工程中林木容器育苗技术的思考[J].科技创新与应用，2020（31）：164-165.

[6] 郭振和，杨振林，李铁，等.容器培育杨树大苗技术及成本分析[J].吉林林业科技，2011，40（2）：46-47，61.

[7] 胡健全.我国四旁树资源的状况与发展建议[J].华东森林经理，2014，28（4）：24-26.

[8] 林德城，吴文景，陈敏，等.沿海地区四旁造林现存问题及发展对策[J].防护林科技，2019（4）：39-41.

[9] 中国林业科学研究院.中国多功能林业发展道路探索[M].北京：中国林业出版社，2010：8-9.

[10] 范西武.多功能林业发展模式探析[J].种子科技，2020，38（13）：132，136.

[11] 杨铭.京西浅山区多功能苗圃景观规划设计研究[D].北京林业大学，2019.

[12] 胡振南.基于多功能经营的杉木-闽楠混交林林分空间结构优化研究[D].中南林业科技大学，2019.

[13] 童婷婷.杨树林农复合经营综合效益的预测与评价研究[D].南京林业大学，2015.