日照市探索重点项目全过程跟踪绩效评价机制

作者简介：王慧（1986-），女，汉族，山东日照人，主要研究方向：财政相关政策。

摘要：全面实施预算绩效管理是现代财税深化体制改革的关键内容，是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，是党的十九大确定的重大战略部署。2018年9月，党中央、国务院制定出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）（以下简称《意见》），对实施预算绩效管理作出全面部署，各地财政部门认真落实《意见》要求，结合当地实际，探索出了许多各具特色的预算绩效管理模式。日照市按照上级要求，以拓展绩效评价职能为依托，将绩效评价与绩效目标管理、绩效监控运行、绩效结果应用相融合，创新实施了重点项目全过程跟踪绩效评价机制，大大提高了重点项目实施绩效评价的质量，实现了项目资金本身效力和财政绩效评价影响力的双提升。本文通过介绍日照市预算绩效管理的创新做法，对重点项目全过程跟踪评价机制进行系统分析，对试点创新做法基本操作步骤的介绍，以具体的绩效评价个案，归纳出具有共性可行的实践经验，以期为财政部门全面实施预算绩效管理提供一点有意义的思考。

关键词：绩效管理;全過程;跟踪评价;评价周期;预算与绩效一体化

2017年以来，日照市围绕构建“三全一体”（全方位、全过程、全覆盖，预算与绩效管理一体化）预算绩效管理体系，从基础工作抓起，用“解剖麻雀”方式，认真分析研究具体绩效评价各类问题。在总结经验的基础上，加强制度建设。在全省率先以市委、市政府文件印发了《关于全面加强预算绩效管理的实施意见》、深化预算管理改革的两个意见、绩效管理两个配套办法，修订完善了20多个专项资金管理办法，建立了“3+2+N”制度体系。2020年，以开展“预算绩效管理改革攻坚年”活动为契机，在全省率先探索出全过程全生命周期绩效评价，针对试点过程中发现的问题，及时修订出台了《日照市事前绩效评估管理办法》、《日照市绩效监控管理办法》、《日照市市级政策和项目预算绩效目标管理办法》、《日照市市级项目支出绩效单位自评工作规程》、《日照市市级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》等管理制度，为下一步全过程绩效评价科学推进提供了制度依据。目前，全市预算绩效管理制度体系更加科学，具有日照特色的全过程预算绩效管理体制已经形成。

一、全过程跟踪评价基本做法

全过程跟踪绩效评价是将项目绩效目标管理、监控管理、评价管理相融合，真正把绩效理念贯穿于项目支出管理全过程，“变事后评价为全过程跟踪评价”。市级每年选取20余个项目，引入第三方进行跟踪评价问效，最大限度发挥评价综合效应，实现预算绩效全过程管理。

1.评价时间由“晚”变“早”。改变过去项目完工后才谋划绩效评价的做法，从项目预算编制环节开始，第三方机构就介入、参与绩效目标审核，一方面有利于提高绩效目标编制的质量，另一方面三方机构提前熟悉项目立项背景、依据、规划、预算等情况，为制定绩效评价实施方案奠定良好基础。

2.评价与监控由“离”变“合”。由于同一项目重点评价与绩效监控的内容、方法有很多相同之处，将两者结合起来实施，既节约资源又更加高效。尤其是评价指标体系的设计，需要现场收集资料、调研论证、采点勘察等，在这个必须的步骤中，第三方机构会同财政绩效管理机构、业务科室和主管部门，深入项目单位实地查看项目实施、财务管理、支出运行等情况，将指标体系设计与绩效监控融为一体，实现“一石二鸟”。

3.评价实施与预算周期由“滞后”变“同步”。针对事后评价滞后于预算执行带来的评价结果应用滞后等问题，分类合理设定跟踪评价周期。对年度内完工的项目，评价周期为一个年度;对跨年度的项目，评价周期延长至项目完工时间，每年年底作出阶段性评价结论，项目结束后作出总体评价。通过这一办法，使评价周期与预算编制和执行周期一致，增强评价结果应用的针对性和有效性。

4.评价结果应用由“跨期”变“即期”。跟踪评价改变了事后评价结果需跨一个年度才能应用的模式，按照“边看边查，边评边改”的方式，对评价过程中发现的问题，及时提出整改建议，督促项目单位整改落实;同时记入工作底稿，年底汇总提出面上改进和加强预算和项目管理的建议，实现了评价结果“即期应用”。组织实施的具体方式，重点回答“如何做”，以发挥示范效应。

通过实施全过程跟踪评价问效，近两年在项目管理、财务管理、预算管理和支出运行等方面，及时纠偏问题200余个，提出建议200余条，重点项目绩效管理水平和实施效果明显提升。如在公共文化服务体系建设项目跟踪评价过程中，由于上级政策调整等原因，年初确定的项目建设内容和实施方案已不合适，评价组及时提出建议，并帮助主管部门和项目单位重新研究制定实施方案，按程序将资金调整到新时代文明实践试点项目建设上来，既保障了上级政策落实，又加快了项目实施和支出进度，提高了项目和资金效益。

二、实施步骤简介

为具体反映日照市探索重点项目全过程跟踪问效工作情况，下面以高技能人才项目为例进行简要说明：

1.项目筛选阶段

每年人代会批复预算前，预算绩效管理部门加强与业务科室沟通，初步确定财政重点项目绩效评价范围。以高技能人才项目为例，此项目具有三个明显特征，一是项目为新增项目，财政负担资金额度大，涉及民生领域。二是项目政策性强，属于省市共同安排的政策性任务，必须保障实施效果。三是项目预算测算依据较为抽象，很多任务无法量化，例如：项目目标之一是激发和调动广大技能劳动者学技术、比贡献的积极性，针对这一指标业务主管部门因为缺乏专业知识，无法进行数据统计和分析，往往将指标归类为社会效益，指标值用一些“积极性更高”“尊重技能知识的良好氛围”进行抽象表述，为更加具体反映项目效果，市财政局及时组织第三方辅助业务主管部门进行绩效目标编制和评审工作，第三方发挥统计调查专业优势，结合以往调查经验，对市区主要职业学校，近两年专业设置和招生人员分类情况进行统计，对已申报但未通过的各类技能人员进行摸底调查，综合各方面因素，建议将该指标归类为数量指标，新增“项目涉及专业招生人数”指标。

2.前期准备阶段（1-6月份）

（1）财政部门。人大会批复预算后，财政部门及时召开业务科室、主管部门、第三方机构对接会议，安排绩效评价工作。以高技能人才项目为例，因为前期，第三方就已提前介入项目绩效目标评审，所以准备阶段各项工作进展顺利。财政部门把工作重点放在了项目绩效评价指标设计要求，现场评价资金覆盖范围和后期绩效评价报告撰写等方面，并在关键时间节点，实时调度第三方评价进展情况。同时与业务科室、主管部门和第三方建立对话机制，随时沟通评价过程中的问题。

（2）第三方机构。绩效评价对接会议后，第三方机构要根据项目筛选阶段掌握情况，及时开展项目调研和跟踪，所有工作开展情况形成工作底稿。及时研究制定绩效评价方案，原则上上半年完成。评价方案内容主要包括：项目概况、评价对象和内容、评价依据、评价指标和评定标准、评价程序、评价工作时间安排、评价相关方工作人员等。同时精心设计具体评价指标，为组织实施阶段打下坚实基础。以高技能人才项目为例，第三方工作方案，先后经历三轮修改，其主要问题表现在评价指标不够科学、调查方法没有与具体项目相结合、现场调查范围不具体清晰、调查问卷设计简单没有针对性、调查方法与项目契合度不高且选择不科学，财政部门在征求业务科室、主管部门和有关专家的基础上，逐步提升第三方绩效机构评价质量。

3.组织实施阶段（7-12月份）

財政部门充分发挥组织实施阶段牵头作用，在实施过程中以解决第三方机构在评价过程中遇到的问题为抓手，以高技能人才项目为例，重点在以下四个方面抓好实施。

（1）现场勘察。在具体勘察过程中，财政部门充分发挥第三方独立评价的地位，鼓励第三方组织相关专家，深入项目单位对照评价指标进行实地勘察，重点查看项目组织管理、任务目标完成和绩效实现情况;查阅财务数据，了解资金支出的真实合规情况，与项目单位提报的绩效数据相互验证。比如在高技能人才项目过程中，第三方委托人力资源管理类专家对技师工作站、特色技能大师工作站进行专家评议，对职业技能竞赛的现场评价按照随机抽取的原则，抽取全部数量的30%进行现场评价。

（2）问卷调查。财政部门要求第三方加强调查方案制定，在审核调查方案过程中，重点审核调查问卷设计的针对性和科学性，以高技能人才项目为例，指导第三方设计了高技能人才、技师工作站和大师工作站工作人员、社会公众三个调查样本。在具体调查中，站在被调查者的角度，以评价过程中发现的问题为重点进行问卷设计，围绕满意度调查项目实施的各类效果。同时，财政部门要加强中介机构调查工作考评，确保调查公正合理。

（3）资料分析。对获取的各类信息资料进行分析整理，包括现场调研记录表、现场取得的证明物品、材料、图片、问卷调查结果等，作为绩效评价的佐证材料。财政部门应该指导第三方在评价人员组成上，重点选取与项目有专业背景人员参与，提高资料分析的规范性和科学性。以高技能人才项目为例， 第三方机构选取人才方面的专家进入评价组，根据省市相关文件、相关数据以及高技能人才、技师工作站和大师工作站工作人员、社会公众三个调查样本等进行分析，最后得出规范性和科学可靠的结果。

（4）综合评价。召开会议听取项目单位关于项目执行和绩效情况的汇报，对现场勘察、非现场资料分析和专项汇报情况进行质询，在此基础上进行评分，形成初步评价结论。以高技能人才项目为例，根据绩效评价指标体系和评分标准，对日照市高级技能人才管理服务项目开展评价，在收集并分析资料的基础上，通过比较分析、因素分析和公众评判等方法，对相关资料信息整理分析后提出评价意见，得出评分结果，并得出整体评价结论为“优”的结果。

4.形成报告阶段（次年1月份）

评价工作小组撰写项目绩效评价报告，在征求项目单位及相关方面意见后，形成正式报告报送市财政局。评价报告内容一般包括七个方面：（1）项目概述，主要包括项目概况、项目资金情况、项目绩效目标;（2）评价工作简述，主要包括评价目的、评价指标和方法、评价组织实施;（3）绩效评价指标分析，主要包括资金使用及管理情况分析、项目组织情况分析、项目管理情况分析、项目绩效实现情况分析（经济性分析、效率性分析、效益性分析）;（4）绩效评价情况和结论分析;（5）绩效评价结果应用建议;（6）项目实施经验和存在问题;（7）相关附件。财政部门加强绩效评价报告的审核，以形式审查和实质审查相结合，形式审查重点审核各项主要内容是否齐全，指标分析是否明了清晰，存在问题查找是否准确，建议是否可行等。实质审查从报告逻辑、表格勾稽关系、报表完整性、文字是否顺畅、结论是否明确具体等。针对关键内容，逻辑混乱，错别字较多的报告及时退回第三方修改完善，并在第三方考评过程中予以扣分。针对绩效评价报告撰写较好，逻辑清晰，给予通报表扬。

5.绩效评价结果运用（次年1-3月份）

建立评价结果与预算安排结合制度。将财政重点评价和第三方独立评价结果与次年预算安排相挂钩，对评价结果较差的，相应调减或取消预算。由有关科室根据具体评价结果提出调整建议，提交会议研究确定。

6.人大代表监督

实行人大代表政协委员评议，对绩效目标评审、评价结论形成等关键环节，邀请代表委员全程参与。每年向200名社会界人大人表、政协委员提供部门单位预算管理和支出绩效详细情况，由代表委员进行书面评议、量化计分，增强了评价透明度、公信度和影响力。

三、面临的问题

1.管理力量制约。全过程跟踪问效，工作量相对较大，技术水平要求相对较高，目前无论是财政管理人员还是三方机构，市以下力量相对薄弱，不能完全适应全过程跟踪问效要求，一定程度上制约着该项工作的深入开展。

2.管理成本制约。改革初期，为保证全过程跟踪问效质量，一方面需要财政管理人员和三方机构联合跟踪，另一方面需要增加跟踪频次，必然增加管理成本。跟踪成本与管理绩效匹配问题，成为推进该项工作的一项重要制约因素。

3.体制机制制约。跟踪问效过程中，发现有的项目存的问题涉及到传统预算管理乃至行政管理方式转变滞后，难以整改落实到位，致使跟踪问效结果应用不充分，约束软化。

四、几点建议和措施

1.统筹整合力量资源。在加强业务培训、提升素质能力的同时，统筹整合财政业务科室、绩效管理、财政监督力量，充分发挥三方机构作用，形成跟踪问效合力。压实部门单位主体责任，规范绩效管理基础工作，为全过程跟踪监控创造良好环境。

2.突出重点环节和关键节点。以事前绩效评估和绩效目标编制为抓手，提高政策和项目立项决策的科学性，做实项目库，提高项目预算和实施计划的精准度。压实部门单位绩效监控责任，提高单位日常监控质量，降低跟踪监控频次，提高跟踪监控绩效。跟踪过程中着力关注项目实施重要节点产出与支出进度的匹配性，项目实施过程的规范性，如项目开工、变更、阶段验收等，项目完工后着力关注实施效果，提高跟踪监控的针对性、有效性。

3.强化跟踪监控结果应用。加大边评边改力度，发现问题督促单位及时整改，特别是加大跟踪监控结果与政策调整和预算挂钩力度，倒逼各方面转变观念、规范管理、提升绩效。对涉及体制机制的，建议有关方面加快改革步伐，适时予以调整。

参考文献

[1] 张平.苟燕楠.  预算绩效管理中的结果应用机制研究，[J].求索. 2021，（02）CSSCI.

[2]肖倩倩.雷银.生关于W事业单位预算管理中的问题与对策探[J].今日财富. 2021，（06）