政府扶持普惠性民办幼儿园的政策设计与实践分析

【摘要】在中央政府和省政府出台政策的鼓励引导下，九个珠三角城市陆续出台相应政策扶持普惠性民办幼儿园发展。通过对珠三角城市出台的政策文本分析可知，政府扶持普惠性民办幼儿园政策设计存在两大问题：一是扶持策略相近，地域性不够；二是扶持内容系统，但细节规定不够具体。从政策实践情况来看，珠三角城市政府扶持普惠性民办幼儿园存在扶持形式单一和财政补助标准偏低两大问题，原因是地方政府投入动力不足及政策文本设计存在模糊性。对此，本研究提出以下建议：扶持普惠性民办幼儿园应完善监督考核机制；中央政府应加大财政转移支付，建立具有地域差异性与补偿性的扶持模式；完善多元主体参与的政策设计机制。

【关键词】珠三角城市；扶持普惠性民办幼儿园；政策设计及实践

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）05-0018-05

【作者简介】张佩婷（1997-），女，广东江门人，广州大学教育学院硕士研究生。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布实施以后，公益普惠性成为学前教育发展的基本方向。2017年，《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》提出，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右[1]。从目前学前教育领域公办园少民办园多的发展格局来看，普惠性民办幼儿园已成为实现普惠性学前教育的重要途径，为此，政府提出要扶持普惠性民办幼儿园发展[2]。

近年来，各省（自治区、直辖市）纷纷出台扶持普惠性民办幼儿园的相关政策，推动普惠性民办幼儿园的发展。截至2018年底，已有17个省（自治区、直辖市）出台了普惠性民办幼儿园扶持政策，并明确了普惠性民办幼儿园的生均补助标准[3]。但政府扶持普惠性民办幼儿园还处于发展阶段，受各地政府财政实力及财政投入意愿的影响，政府扶持普惠性民办幼儿园在财政投入项目及经费存在差异及问题。为此，本研究对惠州、东莞、佛山、珠海、肇庆、中山、深圳、广州、江门共九个珠三角城市出台的政策文本及实践情况进行分析，探讨政府扶持普惠性民办幼儿园的现状及存在问题，尝试对政府扶持普惠性民办幼儿园提出建议。

一、珠三角城市政府扶持普惠性民办幼儿园政策的设计分析

（一）扶持策略相近，地域性不强

通过对政策文本的比较发现，珠三角城市政府出台的扶持普惠性民办幼儿园的政策与广东省政府颁布的政策文件在扶持策略上基本一致，主要包括明确普惠性民办幼儿园定位及责任主体、扶持形式、管理与监督等环节。

对于普惠性民办幼儿园的定义，九个城市出台的政策文本皆遵照广东省政府出台的《广东省普惠性民办幼儿园认定、扶持和管理办法》政策的定义。普惠性民办幼儿园定义为指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费举办的具有办园资质、面向大众、收费合理、办学规范、质量有保障的民办幼儿园。

明确责任主体是扶持普惠性民办幼儿园政策顺利实施的重要保障。对比九个城市的政策文本可以得知，广州、佛山、深圳、珠海四个城市扶持普惠性民办幼儿园的责任主体皆表达为市级统筹、各区落实主体责任。江门市实行以县为主，属地管理。中山市由所属镇区负责，市级结合发展学前教育行动计划方案给予适当奖补。东莞市则由市级财政对普惠性民办幼儿园给予补助。惠州、肇庆则依据《广东省普惠性民办幼儿园认定、扶持和管理办法》文件中提出的县（市、区）支持普惠性幼儿园发展。

珠三角城市政府响应上级政府倡导多种形式扶持普惠性民办幼儿园的号召，除了对财政和硬件投入进行扶持以外，同时也注意到教师队伍建设与办学品质的扶持[4]。除此以外，珠三角城市各自出台的政策文件都相应地制定了普惠性民办幼儿园的认定程序、退出机制及监管机制。

这种“同质性”较高的扶持政策一方面不能很好地适应当地的实际情况，另一方面也暴露出各地扶持普惠性民办幼儿园措施缺乏特色，创新性不足。

（二）扶持内容系统，但细节规定不够具体

在扶持普惠性民办幼儿园方面，国家层面和地方政府层面皆已出台政策文件明确扶持措施及明确责任主体，这些政策在扶持普惠性民办幼儿园实践中发挥着不可或缺的作用。尽管这些政策制定在内容维度上已较为全面，但一些具体细节仍不够具体。主要表现为并未明确优惠政策和加强保教项目的具体实施方案及各级政府分担扶持普惠性民办幼儿园的财政经费比例。佛山市出台的政策中明确表示：普惠性幼儿园生均经费拨款和保教费收入主要用于幼儿园办园经费，其中全年安排用于教职员工人员经费的比例不能低于生均经费拨款和保教费年收入70%；安排用于日常公用经费的比例不能低于生均经费拨款和保教费年收入的20%[5]。另外，珠海市出台的政策中提出：办园补贴经费的70%用于不断提高教职工福利待遇，补贴经费的30%用于补充办园公用经费帮扶扶持普惠性民办幼儿园发展资金的分配使用[6]。其余的珠三角城市政府并未明确支持普惠性民办幼儿园发展的财政资金的分配使用。

这些细节规定在政策制定时被省略或缩减，将导致政策的可操作性不强。

二、珠三角城市政府扶持普惠性民办幼儿园实践分析

（一）普惠性民办幼儿园扶持政策执行存在的问题

1. 扶持形式单一，以财政补助为主

普惠性民办幼儿园的建设和发展需多方面联动配合，涉及用地、基建、人员设备、办公经费等。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《广東省普惠性民办幼儿园认定、扶持和管理办法》及珠三角城市政府出台的政策倡导多措施并行扶持普惠性民办幼儿园发展。其中主要归类为三大项目：第一是落实优惠政策，通过采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，扶持普惠性民办幼儿园发展。保障普惠性民办幼儿园在分类定级、评估指导、科研项目申报、教师培训和职称评审等方面与公办幼儿园具有同等地位。第二是加大财政扶持，中央和省级政府加大学前教育专项经费等奖补资金，各地级以上市和县（市、区）要加强普惠性民办幼儿园经费支持，参照公办幼儿园生均公用经费标准对普惠性民办幼儿园进行补贴。有条件的地市和县（市、区）对长期从事幼儿园保育教育工作的人员发放从教补助。第三是加强保教帮扶，通过优质园结对帮扶、公办民办捆绑发展、派驻幼儿园管理人员和骨干教师指导等多种途径，提升普惠性民办园保教水平。但从地方政府扶持政策的实践情况来看，落实优惠政策和加强保教帮扶两大扶持项目无稳定的经费投入支持和具体的可操作性项目，扶持政策难以落地，可见，有关优惠政策和加强保教帮扶的扶持工作尚未有效推进使之常态化。而财政补助成了扶持普惠性民办幼儿园的常见形式。

2. 财政补助标准偏低

从表1（见下页）可知，普惠性民办幼儿园财政补助项目较少，与普惠性民办幼儿园运营成本及公办园得到的财政投入相比，普惠性民办幼儿园得到的财政补助标准偏低。普惠性民办幼儿园与普通民办幼儿园的办园成本一样，一般包括基本建设投资和事业经费，事业经费又包括人员经费和公用经费。一般来说，民办幼儿园主要依靠收取保教费的形式来回收办园成本和维持幼儿园正常运转。在政府财政不介入的情况下，幼儿园一般会根据市场需求情况来调整其收费标准，这也是以往部分民办幼儿园出现“入园贵”的情况的原因[7]。但普惠性民办幼儿园接受政府财政补助的同时也被政府采取限价措施，以达到与公办幼儿园相近的保教费收费水平，因此不能通过调整保教费平衡成本费用。公办幼儿园的基本建设投资以及部分有编制的幼儿教师工资等都是直接由财政来支出的。民办幼儿园则需要自己承担土地租金、硬件设施经费、教师劳动报酬等，由此可见，与公办幼儿园相比，普惠性民办幼儿园得到的财政补助偏低。如果不能处理好限价和补贴之间的关系，不能平衡公办园和普惠性民办幼儿园之间的财政投入差距，普惠性民办幼儿园必将长期成为“低质、低费”的“双低园”[8]。财政性经费投入有限不能真正帮助普惠性民办幼儿园解决运行经费不足的实际困难。

与自身的收费标准相比，普惠性民办幼儿园的补助标准偏低。根据表2数据可知，珠三角城市普惠性民办幼儿园每个学生一个月的保教费普遍在800～2500元之间，而得到的财政补助平摊下来每个幼儿得到的财政补助每个月只有几十元到几百元之间。换言之，普惠性民办幼儿园的儿童主要还是依靠父母缴纳保教费来接受学前教育的，这影响了普惠性民办幼儿园的普惠性程度[9]。因此，扶持政策执行中普惠性民办幼儿园得到的财政补助偏低的问题需得到重视与改善。

（二）扶持普惠性民办幼儿园政策执行现状原因分析

1. 地方政府投入动力不足

除财政实力外，政府的财政投入意愿是制约其对普惠性民办幼儿园投入的重要因素之一。以诺贝尔经济学奖获得者布坎南为代表的公共选择理论学者认为，政府主体是有其自身追求的“理性经济人”，他们的行为以追求自身利益最大化为目标。在现有的行政集权和财政分权以及现有的官员任命制和考核制度的影响下，地方政府首先考虑趋向将有限的财政资源安排给供养人口和有利于经济增长的投资中，缺乏供给难以观测政绩类公共服务[10]。但普惠性学前教育是民生大事，地方政府采取了措施扶持普惠性民办幼儿园发展，但扶持的力度不理想。2018年深圳、珠海、广州的幼儿园生均一般公共预算经费分别是25145元、14643元、12463元，幼儿园生均一般公共预算经费的投入金额位于珠三角城市前列。与此形成鲜明对比的是惠州、肇庆、江门的幼儿园生均一般公共预算经费是2255元、2165元、1292元。由于各地物价水平和不同层次幼儿园办园成本的不同，幼儿园生均一般公共预算经费存在差异无可厚非。但2018年高幼儿园生均一般公共预算经费的深圳、珠海、广州的GDP分别是24221亿元、2914亿元、22859亿元。低幼儿园生均一般公共预算经费的惠州、肇庆、江门的GDP分别是4103億元、2201亿元、2900亿元。城市间幼儿园生均一般公共预算经费的差距高于GDP的差距，与经济发展水平的差距相比，幼儿园生均一般公共预算经费的差距显得不合理。从目前幼儿园财政投入现状推断，政府扶持普惠性民办幼儿园会存在投入动力不足的现象。

2. 政策设计存在模糊性，政策执行者拥有较大的文本阐释空间

对珠三角城市出台的政策文本进行分析，目前扶持普惠性民办幼儿园政策设计存在模糊性。从普惠性民办幼儿园定义来看，普惠性民办幼儿园是质量有保障的幼儿园。但对于衡量质量的标准以及质量保障的长久机制目前仍需进一步明确。

从责任主体的界定来看，珠三角城市出台的政策虽已明确责任主体，但未明确过各级政府的承担比例。扶持普惠性民办幼儿园政策涉及教育、财政、人社等多个部门，但缺乏各部门间整合目标和分配资源时的协同机制，容易造成政策执行阻滞，留下了各级政府、各部门之间相互推诿的制度漏洞。

从扶持形式来看，扶持政策设计出现笼统而不具体，参照性和指导性较低的现象，不能很好地针对问题。如政策文本中多次提到“加大、加强、落实”等字眼，从实践层面上来看并未起到具体的指导作用。对普惠性民办幼儿园教师的培训和指导以何形式进行，培训及指导的频率为多少适宜，通过何种机制激励保教人员对普惠性民办幼儿园进行保教帮扶等一系列问题，珠三角城市出台的政策未做进一步规定。

政策文本设计的模糊性会让具体负责政策执行部门出现理解的偏差和谬误，使博弈者在制度执行过程中寻找最佳的行动方案。找到了制度漏洞，就可以绕开现有的规定，使得政策在实践层面可能会流于形式，甚至使得现有政策无效，无法真正起到扶持普惠性民办幼儿园的作用[11]。

三、建议

（一）完善监督考核机制

监督问责机制则主要从外部压力加强对政策执行者的约束，使政府不得不按政策制定者的意图行事[12]。建立并完善政策执行的监督考核机制，以提高地方政府扶持普惠性民办幼儿园的动力。应把扶持普惠性民办幼儿园发展纳入学前教育普及普惠督导评估中去，其评估结果是地方政府及其主要负责人履行教育职责和当地教育发展水平综合评估的重要依据。省（自治区、直辖市）、市教育督导机构应建立起普惠学前教育监测机制，对学前教育普惠情况进行监测，避免出现普惠性民办幼儿园保障程度降低、普惠性民办幼儿园保教质量下滑等不良现象。

（二）中央政府加大财政转移支付，建立具有地域差异性与补偿性的扶持模式

以区或属地为责任主体的责任体制使扶持普惠性民办幼儿园的财政投入依赖于当地的经济发展水平和地方政府的财政投入意愿。学前教育是关系到千家万户幸福生活的社会公共服务工程，能给个人、家庭和国家带来长远的效益[13]，中央和省政府应发挥统筹规划的职能，加大财政转移支付支持普惠性民办幼儿园发展。2019年，《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》中指出，对于学前教育等非义务教育，实行以政府投入为主的多渠道经费筹措机制，总体为中央与地方共同财政事权，所需财政补助经费主要按照隶属关系等由中央与地方财政分别承担，中央承担的经费通过转移支付的方式拨付给地方使用[14]。可以参照义务教育的做法，对扶持普惠性民办幼儿园财政投入实行中央和地方按比例分担的机制[15]。幼儿园财政补助确定以后，根据中央和地方应该承担的经费比例，中央部分要设立专项资金，纳入国库集中支付管理。中央专项资金拨付给省财政厅以后，由省财政厅直接支付到县（区）财政局，并由县（区）财政局直接支付到收款人或学校。中央有关部门对专项资金的支付情况进行全程跟踪，动态监控[16]，保障相关教育经费能真正用到扶持普惠性民办幼儿园发展上。

（三）完善多元主体参与的政策设计机制

普惠性民办幼儿园扶持政策实质上就是围绕政府与市场、个人进行协商和分配，涉及多元利益主体。扶持普惠性民办幼儿园政策是公共政策之一，公共政策的本质属性是“公共性、公平性、正义性”，这就要求政府在制定和执行公共政策的过程中政策不仅仅只是表达政府意见，还应积极呼应各利益主体的利益诉求。现阶段我国普惠性民办幼儿园扶持政策的话语权主要集中于政府，民意表达较弱，幼儿园管理者、教师群体、家长等在扶持普惠性民办幼儿园政策制定中处于失语状态，不利于普惠性民办幼儿园扶持政策制定效益的整体性提升。政府应深入了解幼儿园、教师、家长的真正需要，关照相关利益主体的现实教育需求[17]，让他们参与到政策决策程序中，全面、有效地把握扶持普惠性民办幼儿园实践中的现实问题。为此，要强化社会公众的政策话语权。首先，加强政策宣传，建立政策信息公开制度。应扩大政策信息公开的内容和范围，详细地公开政策制定的预期目标、政策落实的过程、政策实施主体、政策预期效果等，并及时更新政策制定情况以及政策存在的问题。其次，疏通民意表达渠道，加强民意表达途径建设。政府应建立规范的民意调查制度，在规范透明的制度中使政府与民众之间形成良性互动。

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通讯作者：张佩婷，435921402@qq.com

（责任编辑 张付庆）