区域发展战略和政策：企业的机遇与挑战

虞卫东

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“坚持实施区域发展重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。”第一次归纳总结了中国区域发展的几大战略，并进一步提出了中国未来区域发展的目标任务。对于中国这样一个地域辽阔、人口众多的发展中大国来说，区域发展战略是最重要的国家战略之一。区域发展政策是发展战略的实施措施。对于企业来说，面临新的机遇和挑战。

一、中国的五大区域发展战略

1.区域梯度发展战略。中国东中西地区之间存在着明显差距，不可能齐头并进，发展必然会有先后之分。20世纪80年代初，邓小平提出“两个大局”的思想：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”实践证明，这是非常重要和正确的战略决策。现在，中国区域发展正呈现出梯度跨越“中等收入陷阱”的新格局。一些经济发达地区的人均生产总值已经跨越了中等收入阶段，进入人均1.25万美元以上的高收入水平。中国区域发展正由点到线到面，先后跨越“中等收入陷阱”，由局部跨越到大部跨越再到整体跨越，进入高收入发展水平，这是符合中国国情的现实发展路径。预计“十四五”期间，大约在2023年，中国的人均GDP可以达到1.3万美元以上，跨越“中等收入陷阱”，进入高收入国家的最低门槛。

2.统筹区域协调发展战略。中国发展有一个重要原则，就是要充分调动“两个积极性”，一个是中央的积极性，另一个是地方的积极性。中央鼓励和支持各地区加快发展，逐步缩小区域发展差距。在东部地区率先发展的基础上，2000年国家开始实施西部大开发战略，2003年开始实施东北地区等老工业基地振兴战略，2006年开始实施促进中部地区崛起战略。国家加大对中西部地区发展的支持力度，特别是结合实施国家脱贫攻坚行动计划，重点支持老少偏穷地区加快发展。2020年中国将全面建成小康社会，完成脱贫攻坚任务，历史性地消除绝对贫困问题。

3.主体功能区战略。2011年开始，国家实施《全国主体功能区规划》，将国土空间按开发方式划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四种类型，对不同类型实行不同的空间开发、产业布局、人口集聚、生态环保、财政和投资等政策。在此基础上，中国设立各种类型的自然保护区共计2750个，总面积占到国土面积的18%，全国森林覆盖率达到23%。其中，设立国家级自然保护区474个，设立三江源、祁连山、大熊猫、东北虎保护等10多处国家公园。要构建国土空间开发保护新格局，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。可以说，中国实施主体功能区战略取得了重要进展，推动了生态建设、环境保护和经济社会可持续发展。

4.区域发展重大战略。概括起来就是“四三二一”战略决策，即“四大板块+三大城市群+两大经济带+‘一带一路”。在提出西部大开发、东北振兴、中部地区崛起、东部率先发展战略的基础上，进一步实施京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设，以及长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略，实施连接国内外的“一带一路”对外开放重大决策。这些区域发展的重大战略决策，构成了中国区域发展的大框架，对于引领和促进全国经济发展具有重大战略意义。

5.新型城镇化战略。2014年3月，中国正式发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，并开展综合试点工作。新型城镇化坚持以人为核心，促进产城融合、节约集约、生态环保、和谐宜居。深入推进户籍制度改革，加快农业转移人口市民化，重点解决3个1亿人的问题，即1亿农村转移人口落户城镇问题，1亿人居住的城中村和棚户区改造问题，1亿人在中西部地区就近城镇化问题。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，发挥中心城市和城市群的综合带动作用，打造新的高水平高质量经济增长极。

二、中国的四大区域发展政策

1.区域发展先行先试政策。先行先试是中国改革开放的一条重要成功经验。从改革开放初期设立5个经济特区、14个沿海开放城市，到在各地设立经济开发区、高新技术区、产业园区，直到近年来先后设立自由贸易试验区、海南自由贸易港、跨境电商综合试验区、服务贸易创新发展试点城市、“双创”示范城市等，这些做法就是要在一些地方先行先试，探索积累经验，然后在全国复制推广、全面铺开。2020年10月14日，中央召开深圳特区建立40周年庆祝大会，深圳成为中国改革开放先行先试取得辉煌成就的一个突出代表。2019年深圳经济总量超过香港，人均地区生产总值超过台湾，财政收入也超过台湾，国际专利申请量超过德国、韩国，深圳被称为“中国硅谷”“世界创新之都”。中央提出要在深圳建设中国特色社会主义先行示范区，就是要让深圳在改革开放中继续走在全国前列，努力创建社会主义现代化强国的城市范例。

2.中央财政转移支付和税收优惠政策。1994年中国实行分税制改革，近年来全面推行营业税改征增值税，这是中央与地方财政划分的两次重大调整。目前，中国财政收入占国内生产总值的比重为20%左右，中央财政收入占到全国财政收入的43.5%，地方财政收入占到全国财政收入的56.5%。与此同时，中央财政支出仅占全国财政支出的32%，而对地方转移支付为74415亿元，占到中央财政支出的68%。从地方财政收入来看，地方本級收入占57.6%，中央转移支付占到42.4%。现在财政净上缴的省份只有8个，从多到少依次为：广东、上海、北京、江苏、浙江、山东、天津、福建;其他23个省份都是中央净转移支付的省份。特别是在一些西部地区，中央财政转移支付已经占到了大头，如西藏财政支出中90%由中央转移支付。中国实施西部大开发战略，对西部地区实行一项重大税收优惠政策，就是企业所得税由25%降低为15%，鼓励国内外企业到西部地区投资。这些财政税收政策，对支持中西部地区经济社会发展、促进区域协调发展发挥了至关重要的作用，充分体现了中国特色社会主义的制度优势，这是其他许多国家做不到的。

3.地区协作和对口支援政策。国家开展东中西地区协作，国家部委、中央企业和东中部地区对口支援西部贫困地区，特别是支援西藏和四省藏区、新疆地区发展，派遣干部援藏、援疆，重点支援当地交通水电等基础设施建设，学校和医院建设以及产业发展、人才培养等，并且支援地区每年援助资金按当地财政收入一定比例安排。这充分体现了全国一盘棋和各地区团结协作的互助精神，也是中国区域发展政策的一项创举。现在西部地区的城乡面貌发生了巨大变化，交通、通信等基础设施、学院、医院、居民住房等都焕然一新，正在逐步赶上甚至在一些方面超过内陆地区的发展水平。

4.跨区域协同发展政策。国家制定实施了一系列跨区域、跨流域发展政策措施，出台实施了一些重大举措，包括推进京津冀协同发展，疏解北京非首都功能，建设雄安新区，推进粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等。这些都是需要在中央层面协调推进的跨区域发展战略，出台实施相应的区域发展政策。为了统筹推进大江大河流域上中下游发展，特别是推进生态建设和环境保护，国家也在探索实行区域生态环境补偿政策。

三、企业发展的机遇与挑战

从一个以企业为主体的“区域政策—企业行为—经济效应”分析视角，根据区域政策运行的异质性和有效性，识别其影响企业投资选址、产业集聚和经济增长的路径与机制。经过实证研究，发现开发区通过溢出效应显著提高了周边企业的全要素生产率，这一溢出效应具有距离敏感性和密度敏感性。在此基础上，解决了省级开发区政策的“效率悖论”现象。从表象上看，省级开发区似乎存在明显的效率“洼地”现象，但实际上，由于省级开发区能“因地制宜”地与当地产业发展相融合，其溢出效应的空间衰减比国家级开发区更慢。这为中国的区域政策究竟是“示范”还是“援助”的“效率之争”提供了全新而可靠的证据。实施和优化区域政策，能够明显改善企业的资源配置情況。其中“新设”国家级开发区的促进效果更明显。此外，2003年的清理整顿行动，缓解了中国开发区“过多过密”的现象，通过“疏花疏果”增强了开发区对周边企业的溢出效应。在区域政策的贸易效应与“生产率悖论”之间，单纯的“圈羊”政策不利于发挥溢出机制，而“生产率悖论”产生的重要原因在于补贴降低了加工贸易企业的实际生产成本，产生了超过“出口临界值”的名义生产率。港口腹地的辐射强度也存在空间衰减现象，且不同水系的港口溢出水平存在明显差异。中央放权港口归地方管理以后，地方政府在区域政策制定上的灵活度和主动性被充分调动起来。2001年后，腹地的综合发展水平和辐射能力均得到加强。不可否认，区域政策能够通过生产性溢出对受援地经济起到积极作用。不过，“政策落差”势必伴随着政策竞争，那些尚未享受到政策红利的地区会动用所有手段争夺资源，甚至不惜加剧地方债等问题。因此，区域政策的制定必须与受援地的优势产业或市场挂钩，避免产生企业为谋取“政策租金”而扎堆的伪集聚现象。

一个地方要发展得好，就必须大力深化改革开放，优化营商环境，加快创新发展，不断增强发展新动能，这是区域经济发展的根本所在。中小企业是经济和社会发展的重要力量，增强中小企业的创新能力，是推进区域繁荣的重大战略任务。系统研究中小企业创新活动发展现状、存在问题及其原因，广泛吸收国际先进经验，提出通过健全区域科技系统创新政策支持体系、区域微观系统创新政策支持体系、区域宏观系统创新政策支持体系，并使它们有机联结成一个区域政策支持体系融合机制整体，共同促进中小企业的创新活动。

（作者单位：上海社会科学院国际问题研究所）