为制定浦东新区法规提供程序保障

王娟

全国人大常委会授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，有力提升了浦东新区开发开放的制度供给力，是推进改革发展需要的法治保障新路径。6月23日，市人大常委会表决通过了《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》（以下简称决定），为承接全国人大常委会授权提供了法治保障。7月20日，市人大常委会主任会议通过了《关于制定浦东新区法规相关立法工作规程的规定》（以下简称规程），进一步确立了与制定浦东新区法规相适应的具体立法程序安排。

继决定后出台的规程，与前者共同构成了制定浦东新区法规的工作制度姊妹篇。规程是在决定确定的大方向下，对制定浦东新区法规所涉及的具体立法程序作出的具体制度安排;是在现有地方立法制度框架下作出的探索性制度安排。规程是市人大常委会围绕打造社会主义现代化建设引领区，以制定浦东新区法规为切入点出台的具有地方特色的立法制度性规定。

提供规范有序的推进机制

体现主动服务全市大局的战略协同。在新起点上坚定推进浦东改革开放再出发，奋力打开上海发展新的战略空间，释放上海发展新的强劲动力，需要建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系。市人大常委会强化使命担当，抓紧出台规程，体现了服务全市大局，推进战略协同的主动性、积极性，为制定浦东新区法规提供了规范有序的推进机制，提供了有效的工作平台。

落实立法授权的有效制度建设。浦东新区法规是由省级人大及其常委会制定的部分行政区域内施行的地方立法，是新形式的地方立法。决定对常委会层面如何开展制定浦东新区法规工作规定得比较原则。现行《上海市制定地方性法规条例》中也缺乏针对性的制度规定。要制定浦东新区法规，亟待通过规程，对立法程序等事项作出更为具体的规范，以务实地推动工作的实施。

创新地方立法制度的有益尝试。在整体构思上，规程从两方面入手。首先，做好与《上海市制定地方性法规条例》《关于进一步加强民主立法工作的规定》《关于加强立法工作组织协调的规定》等现行本市立法制度的有效衔接。其次，遵循科学立法的规律，按照立项、起草、提出议案、审议、备案等立法工作主要阶段的顺序，根据授权要求、结合实践需求，对制定浦东新区法规的立法工作作了特殊规定。

放大协同发力的整体效应

坚持党的领导。坚持党的领导是立法工作必须遵循的根本原则。党在立法中发挥着总揽全局、协调各方的作用。严格执行立法重大问题请示报告制度，是必须遵守的政治规矩。规程明确，根据《关于进一步健全立法工作重大事项向市委请示报告制度的若干具体规定》，市人大常委会党组对涉及浦东新区法规的立法规划、年度立法计划编制，涉及浦东新区高水平改革开放相关重大体制、政策制定和调整的法规等及时向市委请示报告。

发挥浦东新区的主体作用。打造社会主义现代化建设引领区，浦东作为主战场，应当勇当标杆、敢为“闯将”。规程在各立法工作主要阶段，都强调要积极发挥浦东新区的作用。比如，浦东新区应当提出关于制定浦东新区法规的需求;浦东新区为推動改革创新需要制定法规的，由其负责开展法规草案起草工作;浦东新区有关负责同志应当列席法规草案的解读会、审议会等。

体现全市支持引领区建设的整体合力。浦东高水平改革开放是全市的大事，需要全市上下同频共振、协同发力，形成最大合力、放大整体效应。规程作了两方面的规定：一方面，市人大常委会、市政府有关部门积极参与推动、指导帮助法规起草工作;市人大常委会编制立法规划、年度立法计划时，应当研究代表议案和建议中有关浦东新区法治建设的内容;必要时可以通过媒体等形式征询立法建议。同时，浦东作为全市改革创新的大平台，浦东新区法规应当为全市的深化改革和创新发展发挥引领作用。规程根据立法法、地方组织法，对市人大常委会、市政府围绕浦东改革发展和全市中心工作而启动立法，积极催生改革亟需的立法项目作出了规定。

凸显只争朝夕的改革速度

推进浦东新区高水平改革开放，要谋定快动、只争朝夕。制定浦东新区法规要捕捉有利时机，推动重大政策、重大项目、重大改革试点早落地、早实施、早见效。规程围绕抓住地方立法的窗口期，在“快”字上做好文章。

确立立法的快轨机制。规程明确，市人大常委会编制立法规划、年度立法计划应当同时向浦东新区征询立法建议项目，应当会同浦东新区对相关立法建议开展研究。市人大各有关委员会应当积极会同浦东新区开展重要制度论证以及立法调研等工作。浦东新区起草的法规草案可以由市人大有关委员会听取市人民政府及有关部门意见后，再由常委会主任会议提出议案。

浦东管理措施的快速转化机制。对暂无法律法规或明确规定的领域，浦东可以先行制定相关管理措施，是党中央授予浦东的重要制度手段。浦东管理措施与浦东新区法规相辅相成、各有优势，在改革发展顶层设计、重要领域的先行先试、发展难题的探索破解等方面，要注重发挥管理措施的作用;在发展方向已经明确、重要成果需要巩固、成功经验需要普及等方面，要注重发挥浦东新区法规的作用。同时，浦东管理措施又是可以向浦东新区法规转化的。规程为转化提供了快轨机制：浦东新区定期开展管理措施的执行评估，适时提出将管理措施转化为法规的建议;市人大常委会、市政府有关部门可以会同浦东新区开展执行评估;管理措施可以采取一审一表决、打包表决等简易形式，快速转化。

立法工作平台的快速对接。推进工作的衔接顺畅需要相应的工作机制作保障。规程明确，市人大法制委、常委会法工委与浦东新区人大常委会建立沟通联系机制并设立联席会议制度，定期对制定浦东新区法规相关工作开展研究。规程明确，市人大法制委、常委会法工委应当就制定浦东新区法规，积极联系全国人大常委会有关工作机构，争取指导帮助;市人大各有关委员会应当就制定浦东新区法规，加强与全国人大有关委员会的沟通请示。

在长期的立法实践中，上海逐步形成了一系列具有地方特色的制度性规定。上海地方立法40多年的实践证明，地方立法的制度性规定不是一成不变的，地方立法的科学规律需要不断探索。在制定浦东新区法规的新的工作背景下，需要因时制宜、因事制宜，与时俱进地推进立法方式的创新发展，以不断提高新时代地方立法工作的驾驭能力。规程的施行，也将为适时修改《上海市制定地方性法规条例》打下基础。