中国省级政府推进高等教育“放管服”改革政策分析

李春林 王聪 刘丽丽

摘 要：在中央政府高等教育“放管服”改革战略驱动下，各省级政府相继出台了高等教育“放管服”改革政策。本文以中国30个省高等教育“放管服”改革政策文本为研究对象，引入文本分析方法，分析了政策内容，提炼出政策的典型特征，最后提出政策的优化策略。

关键词：高等教育; “放管服”改革; 政策文本

中图分类号：G647       文献标识码：A        文章编号：1006-3315（2021）9-175-002

党的十八大以来，为了转变政府职能、减少政府的微观管理和直接干预，中国政府持续深入推进“放管服”领域改革，高等教育“放管服”改革是国家“放管服”改革的重要组成部分。为进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛，让学校拥有更大办学自主权，教育部等五部门2017年3月出台了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《若干意见》）。中国各省也纷纷出台相应的高等教育领域“放管服”改革实施意见，大力推进高等教育“放管服”改革进程。

高等教育领域“放管服”改革作为一项极具中国特色的改革实践，吸引了不少学者的探讨和研究。一些学者从宏观角度研究了高等教育领域“放管服”改革的内涵逻辑[1][2]。另一些学者从高等教育领域“放管服”改革的困境和对策角度进行了深入探究[3][4]。还有学者对个别省出台的政策进行了分析[5]。总体上看，学者们从宏观上对高等教育“放管服”改革进行了一定探讨。但是，就目前的研究来看，定性研究仍占多数，实证性分析不足，缺少对中国各省改革政策的深入研究。基于现有研究不足，本文以中国各省级政府出台的高等教育“放管服”改革政策文本为研究对象，应用文本分析方法，聚焦政策内容，分析政策的典型特征，最后提出政策的优化策略。

一、研究设计

1.文本选择

2017年教育部出台《若干意见》后，各省级政府积极响应国家政策要求，陆续出台了相应的实施意见。本文所收集的高等教育“放管服”改革政策文本来自于中国各省级政府或省教育厅官方网站。为保证研究的权威性和全面性，本文对相关政策文本进行筛选，确定了如下的政策文本遴选原则：收集到的政策文本涵盖所有省级政府（各省、自治区和直辖市，不含港澳台）相关部门出台的政策;政策均与高等教育“放管服”改革直接相关;政策类型主要表现为直接体现政府立场的实施意见、规划、通知等;时间上选择2017年教育部出台《若干意见》之后，中国各省级政府出台的相关政策文本。依据以上原则，本文最终选取了30个省级政府出台的与高等教育“放管服”改革直接相关的政策文本作为研究样本（由于西藏自治区没有在官网上公布改革政策，所以政策文本缺失）。

2.研究方法

本文主要应用了文本分析方法，借助NVivo12软件的相关功能对中国省级政府出台的有关高等教育“放管服”改革的政策文本进行分析。文本分析方法，通过对文本的提炼和综合分析，探究文本自身的规律和价值。NVivo12软件是学术界最常用的质性数据分析软件之一，具有处理社交媒体和网页内容的强大功能，可以对收集到的数据、文献资料、问卷调查、访谈、图片、音频等内容进行深入分析，能够保证文本分析结果的有效性。

二、省级政府推进高等教育“放管服”改革政策内容分析

为了对政策进行深入分析，本文运用NVivo12软件对30个省级政府出台的高等教育“放管服”改革的政策文本内容进行编码，将相同或相类似的概念编进同一节点，最后整理编码，对各省政策文本编码进行归类分析。

1.“放”：简政放权政策内容分析

简政放权的举措主要体现在七个方面，分别是改善高校进人用人环境、扩大高校人员管理自主权、完善高校学科专业设置机制、健全薪酬分配制度、完善和加强高校经费管理、扩大科研自主权以及扩大高校对外交流自主权。在共性举措方面，除了一些共性具体措施外，各省还进一步细化并提出了创新性的政策举措。比如，在扩大高校人员管理自主权方面，广东、广西、贵州、河南、江西五省区除了提出下放高校教师职称评审权的共性措施外，还根据本省的具体情况对职称评审的制度建设、备案、监管提出了个性化措施。在完善和加强高校经费管理方面，广西、湖南、湖北、江苏、辽宁五省区提出扩大高校的政府采购自主权、简化审评程序和采购流程;内蒙古提出切实解决高校经费安排自主权、统筹使用权、解决高校经费资金支付效率偏低和税收优惠政策落实问题;广东、贵州、河南、河北、海南五省提出提高预算编制水平和资金使用效益的具体措施;湖北、吉林、江苏、山东四省提出针对科研经费自主权的具体措施。一些省还对扩大高校科研自主权、扩大高校对外交流自主权;给予了高度重视。湖南、江苏、天津、广西、福建、山东七省区把扩大科研自主权作为单独层面提出。具體措施包括科研活动的自主开展，赋予高校科技成果转移自主权、处置权、收益权等。广西、湖北、上海、江苏、江西五省区提出下放高校对外交流合作相关权限、优化科研人员对外交流或出访管理的具体措施。

2.“管”：放管结合政策内容分析

放管结合的举措主要体现在三个方面，分别是完善高校内部监督、构建监管体系以及强化信息公开和社会监督。为了实现对高校有效监督而不是管制，大部分省积极响应中央政策精神，注重监管的宏观性，根据各高校实际情况实行分类管理。部分省因地制宜地提出了实施措施。比如，江苏提出进一步转变职能和管理方式，研制监管责任清单，重点明确监管内容、主体、方式、程序、问责追究等，避免“重下放，轻监管”现象出现。四川提出进一步探索建立地方高校巡视工作制度，加强对高校的监督和巡查。各省的改革举措表明，有效的监管需要创新监督方式，需要各部门相互配合、各环节相互协调才能实现。

3.“服”：优化服务政策内容分析

优化服务的举措主要体现在营造良好改革环境和提高服务水平两个方面。为营造良好改革环境，为高校干事创业提供最大限度支持，部分省在共性举措的基础上，提出了许多个性化措施。如广东、四川依托“互联网+”不断优化服务流程，积极推动高校服务事项的网上办理;甘肃启动“一窗办、简化办、马上办”改革，释放高校办学活力。在提高服务水平方面，各省均强调要加强协调和指导，重点加大对高层次人才集中、服务国家重大战略需求、培养创新人才高校的政策资源倾斜力度。

三、省级政府推进高等教育“放管服”改革政策典型特征

1.改革内容趋同

在政策名称设置上，以中央政府出台的《若干意见》为参照，将30个省级政府的政策文本进行归类，发现25个省级政府的政策名称与教育部出台的政策名称基本一致，其中19个省级政府的政策名称完全重合，其他省的政策名称也是按照教育部的政策名称框架制定。总体上看，各省政策名称并没有突出地域特色，基本上沿襲了国家的政策名称。

文本结构上，《若干意见》划分为八部分，内容涉及高校专业设置、编制及岗位管理、选人用人环境、教师职称评审、薪酬分配、经费使用、高校内部治理以及监管优化服务等方面。从父节点参考点的统计分析结果上看，有25个省级政府的政策文本结构与中央政府出台的政策文本结构完全一致，仅有天津和浙江等少数省级政府突破了《若干意见》框架，将更多有助于释放高校办学活力的举措纳入政策。

从相关性分析结果看，省级政府的政策内容与《若干意见》呈现出了明显的相似性。30个省级政府出台的高等教育“放管服”改革措施与《若干意见》具有明显的趋同性和一致性，这表明《若干意见》的出台对各省来说，具有很强的引领性和指导性，但在一定程度上也表明各省出台的相关政策缺少因省制宜、因校制宜特色。

2.坚持试点先行

各省在推进高等教育“放管服”改革进程中，普遍采用了试点先行的政策推进办法。30个省级单位中有27个在相关领域坚持试点先行，试点领域主要集中在开展人口总量管理和取消高校内设机构行政级别方面。同时也有一些根据高校的实际情况进行不同层面的试点。比如江苏在下放高校科技成果的使用权、处置权和收益权的同时，试点高等院校领导干部科技成果转化尽职免责制度。河北则组织开展各类高等教育改革试点，鼓励入选“双一流”建设范围的高校先行先试，以便于探索符合河北实际的改革经验和高等教育健康发展道路。

3.激发高校活力

要推动高等教育健康发展，政府需要营造良好政策环境保障和释放高校办学活力。对各省政策文本的分析发现，各省十分重视高校的自主性，除大幅度简政放权外，也十分重视激发高校活力。主要从推动学术事务去行政化、坚持人才建设和科研活力的释放等方面为促进高校内生活力提供指导意见。

首先，各省级政府均提出推动学术事务去行政化、完善民主管理和学术治理、优化工作机制、保障学术委员会相关权力、保障高等教育回归人文本性。例如，广东为有效消除科研管理中的“行政化”和“官本位”现象，提出管理要“扁平化”，实现环境的开放、协同和高效。江苏提出要充分发挥学术委员会的重要作用，积极向院系放权，向研发团队和领军人物放权，推进管理重心和学术权力下移。江西提出实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术委员会按章程相对独立行使职权，大力推动学术事务去行政化改革。推动学术事务去行政化，是将服务师生、服务学术、服务社会作为推动高校工作的出发点和落脚点，致力于进一步理清行政权力和学术权力的关系，为剔除阻碍高校发展活力的障碍提供动力。

其次，为高层次人才队伍建设提供良好环境。《若干意见》提出要重点加大对高层次人才、创新人才集中高校的倾斜力度。要抓紧修改或废止影响高校发展和教学科研人员积极性的行政法规和政策文本。相较于国家层面的政策，中国各省级政府提出了更多关于高层次人才队伍建设的优惠政策。例如上海、天津等十几个省级政府在放宽高层次人才引进条件、开展科研活动、落实经费自主权、赋予科技成果转移相关权利、下放高校对外交流与合作权限等方面，提供了更优质的政策供给。北京、湖北提出设置高端人才绿色通道，通过引进更多高端人才激发高校内在活力。

四、结论与展望

本文以中国省级政府推进高等教育“放管服”改革政策文本为研究对象，对省级政府改革政策进行了深入探究，分析了政策体系的总体特点，将政策的典型特征总结为：改革内容趋同、坚持试点先行、激发高校活力。

为进一步释放高校自主办学活力，推进高等教育“放管服”改革，中国各省级政府应该采取进一步的优化措施。首先，要加大教育统筹力度;加强放权的整体性和协调性;加强协调各部门关系，更加明确主体责任;保证简政放权上下贯通、左右相通，给高校依法自主办学提供良好环境。其次，要重塑监督机制，尽快建立依法监督体系，保证监督的宏观性。尤其是要创新监督方式，充分利用“互联网+”技术，控制好监督的限度，给高校有效松绑，精准提供服务。最后，根据高校的实际需求，加强符合地方特色的政策供给，对高校分级分类推进高等教育“放管服”改革。

高等教育“放管服”改革是一个过程，政策推进还需要持续跟踪和深入探讨。本文基于中国30个省级政府高等教育“放管服”改革政策文本进行了一定探讨，接下来还需要在理论上引入分析框架进行深入分析，在实践上不断跟踪高等教育“放管服”改革政策体系的执行情况和完善情况，深入剖析改革政策推进过程中的痛点和堵点，从而提出更具操作性的对策。

基金项目：国家自然科学基金项目“大学学科群成长机理研究”（71774040）;河北省高等学校青年拔尖人才计划“省级政府推进高等教育“放管服”改革的现状、困境及优化路径”（BJ2021071）;河北省社会科学发展研究课题青年课题“中国建设世界一流大学政策变迁：历程与逻辑”（20200503114）

参考文献：

[1]刘冬冬，闫晓丹.高等教育“放管服”改革：内涵逻辑、困境分析及消解路径[J]重庆高教研究，2017，5（06）：20-27

[2]姚荣.高等教育领域“放管服”改革的意图、效应及其深化——基于《高等教育法》首次执法检查报告的分析[J]湖南师范大学教育科学学报，2020，19（02）：1-10

[3]朱永利.高等教育“放管服”改革：现状、困境与出路[J]重庆理工大学学报（社会科学），2019，33（11）：93-101

[4]刘业进.高等教育“放管服”改革的三张清单：权力清单、责任清单与负面清单[J]南京师大学报（社会科学版），2020（02）：53-67

[5]林清泉，刘典文.深化高等教育“放管服”改革的路径选择——基于福建省的实践与探索[J]教育评论，2016（12）：3-8