农村普惠型养老服务实现路径探索

2021-09-05向运华刘辞涛

决策与信息 2021年9期

向运华刘辞涛

[摘要] 我国经济上“未富先老”和制度上“未备先老”的国情决定了我们需要走发展普惠型养老服务之路。农村地区养老资源匮乏，养老服务发展相对滞后，存在内生性障碍，面临着更为严峻的养老挑战。基于普惠型社会福利视角，农村现有的养老服务形成了家庭养老、社区养老、机构养老、农村社会保险养老等多种发展方式，而且面临着家庭支持可及型削弱、服务供需匹配度不高、养老资源支撑性不足、统筹保障水平有限等短板。探索发展农村普惠型养老服务的路径支撑，即实现农村普惠型养老服务发展的可持续、高质量和方便可及的着力点应当是推进经济普惠、服务对象和内容普惠以及服务方式普惠。将农村地区的养老服务发展作为普惠型养老服务发展的推进重點，助力打通养老服务事业的“最后一米”，推动完善我国多层次养老保障体系建设。

[关键词] 农村地区;社会福利;普惠型养老服务;人口老龄化;机构养老;社区养老;农村社会保险

[中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2021）09-0024-08

一、引言

人口老龄化的快速发展和养老服务需求的不断提高是我国在新时代面临的最突出的发展现实之一。据国家统计局数据显示，2009-2020年，我国老龄人口比例由13.26%增长至18.7%，老龄人口总数由17765万增长至26402万，增加了9688万人。面对人口老龄化的严峻形势，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要发展普惠型养老服务，这既是对民生需求和社会发展的现实回应，更是应对人口老龄化问题的重要战略部署。

我国基本养老服务体系建设已经取得了长足的进展，但是针对老年人的“适度普惠性社会福利”才刚起步，普通老年人获得的社会福利水平依旧低下，农村公益性养老服务体系建设困难很大[1]。养老服务发展由低水平覆盖到普惠型覆盖，需要推动养老资源不断向农村地区和中西部地区倾斜。据第七次全国人口普查数据显示，农村65岁及以上的人口比重高达17.72%，超出城镇6.61个百分点，和“六普”数据相比，城乡老龄化差距在不断增大，农村老龄化程度更高。据世界银行预测，到2030年，中国农村老年人口抚养比将攀升至34%，城乡老龄化倒置现象日趋严重，农村面临着更为严峻的养老挑战[2]。2017年，国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》指出要补齐农村发展短板，加强农村养老服务发展。2018年，国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出提升农村养老服务能力的策略。

我国农村地区空巢化、高龄化和少子化现象突出加剧了养老服务发展难度。由于缺少经济保障和制度支持，现阶段养老服务体系尚未有效覆盖到所有的农村老人，家庭养老和机构主要关注的是高龄、失能老人，而社区养老和农村养老保险现阶段只是一种补充性的养老资源，并不能提供综合性的养老服务[3]。因此，健全与农村地区经济发展水平相适应的、可持续发展的普惠型农村养老服务体系尤为必要且迫在眉睫。

二、普惠型社会福利视角下的养老服务

福利制度建设是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的关键所在。我国“未富先老”和“未备先老”的国情决定了我们需要走发展普惠型养老服务之路。基于普惠型社会福利视角加大对养老服务内涵的理解，将农村地区的养老服务发展作为普惠型养老服务发展的推进重点，是国家实施积极应对人口老龄化战略的基础。

（一）社会福利模式的转变

我国经济社会不同的发展阶段，侧重的福利模式有所不同。随着经济转型和社会转轨，需要对福利模式进行重新定位。社会福利目标定位的经典理论是马克思以人为本的需要理论以及社会需要类型理论，即国家如何将社会福利资源提供给社会群体以满足他们需要，在需要为本的原则下进行创新并转型到适度普惠型社会福利，以促进和谐社会的发展[4]。2007年，民政部提出我国社会福利模式从“补缺型”向“适度普惠型”转变的要求，这一转变是循序渐进的。补缺型福利模式是指生活收入支持系统在市场劳动关系和家庭互助关系中的效用发生障碍时，由国家提供最低标准生存资助的一种保障形式[5]。有学者在对20世纪80年代社会保障体系的建构背景探索后认为我国补缺型社会福利制度是在经济基础、改革初衷、东亚福利和学理取向等四个因素的影响下而生成，在早期形成过程中具有制度合理性，但是随着经济与社会的发展，这种制度的历史任务已然完成，普惠型社会福利制度迎来了转型的机遇[6]。“普惠性”民生的内涵体现为对象的普遍性、内容的全面性、过程的均等化和质量的高标准[7]。有学者对我国普惠型福利模式进行了进一步的阐释，认为我国普惠型福利模式是基于普遍主义原则，由国家承担责任建立福利制度承诺，通过税收、财富再分配和建设福利设施等形式，给全体公民提供基本社会保障和社会服务的福利制度，是一种强调公民社会权利和社会公正的国家承诺的制度型福利制度[8]。

（二）普惠型养老服务的推进方向

从普惠型社会福利视角看，对普惠型养老服务的研究不仅有助于我国当前养老服务体系的系统构建与完善，而且有助于政府出台积极的普惠型养老服务支持政策以及地方政府对政策的有效落实。例如，以北欧为代表的普惠共济型养老服务模式，是一种需要高税收支撑、注重社会福利供给与劳动力市场之间的平衡、奉行普遍主义和平均主义，由国家对全体国民的养老服务制定统一标准，通过公共机构向全体国民提供均质服务的一种养老服务模式[9]，这对我们探索普惠型养老服务内涵起到了借鉴作用。我国普惠型养老服务是指在基本养老服务以外，面向广大老年人的、靠市场供给、由政策引导的一种服务，其宗旨是将可及的养老服务惠及最大多数的老年人[10]。普惠型养老服务是以普遍性为原则的一种政策安排，具有服务内容多样、服务层次多元性的特征，也是我国实施积极应对人口老龄化战略的基础。目前，虽然我国农村养老服务整体获得了较大的发展，但农村养老服务的重点依旧在问题家庭和老年弱势群体上，未脱离“补缺型”模式[11]。农村地区仍然存在养老资源匮乏，养老服务发展相对滞后和内生性障碍等问题，并且养老服务城乡和区域间差距较大的问题已成为制约我国普惠型养老服务发展的因素。因此，农村地区的养老服务发展是普惠型养老服务发展的推进重点，其核心应是实现普通老年人养老服务的应惠尽惠，可得可及[12]，公平获得普惠型社会福利，共享国家经济发展成果。

三、农村现有的养老服务方式及短板

我国农村地区养老服务发展在现实需求和政府主导等因素的影响下，已经形成了家庭养老、社区养老、机构养老、农村社会保险养老等多种养老方式。但不同的养老方式面临着不同的发展困境，多元主体协同度较低，多元养老资源无法得到有效的整合和利用，难以发挥各自优势形成牢固的养老体系，无法满足老年人的多样化需求。

（一）农村家庭养老：家庭支持可及性削弱

在传统孝道文化支撑下，家庭养老是农村老年人主要的养老方式。家庭养老主要包括老年人的自我养老以及依靠家庭经济和配偶子女照料供养等。自我养老有着规避农村养老风险、减轻子女负担、满足老人物质和精神需求以及获得生活自主，让老年人获得更多尊严的积极作用[13]。配偶子女的照料供养可以让老年人得到更充分良好的生活和精神照顾。同时，家庭照料资源会降低老年选择机构养老的意愿[14]。

然而，随着城市化进程的发展和经济社会的快速转型，农村青壮年劳动力外流，传统的家庭养老方式正在被瓦解，家庭养老出现了代际剥削、老年人自我剥削等问题。全国第六次人口普查数据显示，全国农村空巢老人家庭比例为30.77%。农村地区家庭养老更多是依靠老年人自我照料，或者通过购买养老服务方式为老年人提供家庭日常生活照料。但由于农村地区家庭收入普遍偏低，农村老年人购买养老服务的能力和意愿都较低，购买社会化养老照料服务在农村并不常见，更谈不上花费更多钱去机构养老。并且，很多老年人在承担繁重农活的同时还要承担隔代照料的任务，高强度的劳动导致农村老年人因病致贫、返贫现象普遍。

因此，随着老年人年龄的增长，居家养老的家庭可及性快速削弱，未来农村空巢老人的养老模式将从家庭成员离散走向团聚，从家庭养老为主走向家庭与社会化养老并举[15]。同时，市场化养老冲淡了居家养老的基础性和普遍性[16]。公共养老保险制度的实施也会对家庭的代际经济转移产生一定的“挤出效应”。家庭养老支持在社区养老和机构养老场域中的这种退场和缺席，在一定程度上增加了后者的养老压力，也弱化了整个养老服务体系的服务能力和服务效果。

（二）农村社区养老：服务供需匹配度不高

随着老年人照护负担及财务风险不断溢出家庭[17]，需要依托多元化主体提供养老服务保障。2011年，国务院印发《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，将社区养老视为我国社会养老服务体系的有机组成部分，并强调要重点建设老年人日间照料中心。农村社区养老是指以家庭和农村社区组织为依托，充分发挥政府、社会、社区和家庭多方面力量，就近满足农村社区居民养老需求的一种农村养老模式[18]，可以依托传统宗族文化和熟人社会，让老年人在熟悉的生活环境中得到养老照护。

当前农村社区养老发展存在诸多短板。一是政府包揽责任，重设施轻服务，对服务的投入和可持续性不足。例如很多地方明确要求建立多少个养老服务点，但是缺少对服务了多少老年人的绩效评价指标。同时，农村老年人对社区设施利用率偏低，造成公共养老资源浪费。二是社区养老服务供给和老年人需求不匹配。例如老年人更多需要的是医疗照护，而目前社区主要提供的是打扫洗衣、读书读报等日常照料服务。因此，需要精准识别不同的养老对象及其多样化的需求，打通社区养老和家庭居家养老的通道。加强政府、家庭、社会多元主体的合作，整合社会资源，加大社区医疗设施配备和医护人才引进，为老年人提供有效的生活照料、生病照顾、精神慰藉等服务。同时，发挥老年人的能动性，增进老年人对互助共济的理解，发展互助养老和时间银行养老模式嵌入农村社区养老。

（三）农村机构养老：养老资源支撑性不足

机构养老是一种为老年人集中提供生活照料和精神慰藉服务的社会化养老服务方式。目前在农村地区，由于农村老年人的收入和服务可及性均低于城市地区，在机构养老资源利用上的劣势更为凸显[19]。同时，由于市场的局限性，农村机构养老陷入了一个低效率运行、低水平发展的困境，进而不能有效满足多样性养老需求。

首先，现有农村经济活力不足，养老机构资源利用率低，空床率较高，极低的入住率极大地压缩了养老机构的利润空间[3]，造成了养老机构自发性的供需错位，老年人享受福利受到身份的限制，如农村敬老院主要接纳“三无”“五保”老年人，城乡民营养老机构则优先安排健康且能自理的老年人，不能自理的老年人入住的费用相当昂贵[20]。其次，老年人处于生命周期收入曲线的低谷，随着农村土地供养能力减弱和家庭代际支持的减少，农村老年人经济收入降低，根据《中国城乡老年人生活状况抽样调查数据（2015年）》显示，农村老年人年人均收入7621元，难以负担较高收费的机构养老。集中养老需求与老年人的购买服务能力矛盾凸显[15]。同时，机构养老也在一定程度上存在对家庭养老的替代效应，家庭存款越多的农村老年人，越愿意选择机构养老[21]。因此，提升农村老年人收入有助于提高农村老年人选择机构养老的可能性。

（四）农村社会保险养老：统筹保障水平有限

2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，2014年2月，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新农保与城镇居民养老保险制度“合二为一”，实现了城乡居民社会养老保险跨户籍和跨区域转移。农村社会养老保险制度的建立，一定程度上缓解了家庭养老危机，改善了农村老年人的养老福利，提高了整个社会分配的公平性[22]。

但是，由于各地区经济发展能力不同，基础养老金数额也不同，养老金统筹层次较低，缺乏社会共济性。一是当前农村基础养老金待遇水平低。2018年起，我国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准为每人每月88元，与农村居民的消费水平相比，不但不能有效满足基本生活需求，更难以满足农村老年人的养老保障需求。二是部分农村居民参保意愿低，影响农村社会养老保险全面覆盖目标的实现[23]。由于農民对养老保险的参与行为决策存在相对“短视”和信息不对称，导致了农民群体的参保率低下。三是目前市面上少有针对农民的价廉、保障范围全面的商业保险，并且商业保险定价与农民支付能力有较大的差距，降低农村老年人购买商业保险的可能性。

四、发展农村普惠型养老服务的路径探索

发展农村普惠型养老服务，需要完善的制度组织保障以及可持续的经济支撑，同时结合老年人的经济情况、身体状况，精准识别养老需求，通过资金、服务、监管等多维度支持，多层次、分阶段地逐步推进。形成政府主导、社会参与、市场推动、家庭尽责的农村普惠养老格局以及普惠养老保障的理性预期。

（一）可持续发展的重要保障：经济普惠

宏观层面，政策支持是根本。2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》指出“鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜”。国家发改委印发的《普惠养老城企联动专项行动实施方案（2019年修订版）》中指出“充分发挥政府引导，激发社会资本参与养老服务积极性，支持面向社会大众的普惠性养老项目”。实现农村地区普惠型养老服务更好发展，缩小城乡居民养老保障差距，一是需要统筹养老资源分配，加强民政、社保等多部门之间的协调配合。定期分析农村地区普惠型养老服务发展的情况和存在的问题，扩展保障范围、提高保障程度、惠及更广泛的人群。例如，切实解决好养老服务发展中的资金不足问题，养老服务设施和房屋涉及产权归属问题，过度保障问题和养老机构运营的可持续性问题，强化普惠型养老服务的全过程监督管理等。二是需要建立养老金有效保障机制。逐步提高基本养老金统筹层次和待遇水平，达到最低生活保障标准并确保其养老保障能力不下降。明确基本养老金制度的作用是保障社会成员年老之后具有购买基本生活资料的能力，基本医疗保障制度的职责是“保大病”、反贫困，同时加大农村医疗救助力度[24]。

中观层面，农村普惠型养老服务的发展，应置于乡村振兴战略和社区基层共建中去观察。不仅要促进乡村经济发展，挖掘村集体所具有的经济潜力，吸引青壮年返乡就业、创业。政府财政也要发挥杠杆作用，通过优惠政策，吸引社会资本进入农村养老服务市场，支持社会力量参与发展农村地区普惠型养老服务的有效合作新模式。同时，发挥慈善事业在农村地区养老服务领域中的第三次分配作用，推进志愿服务在农村地区的发展。

微观层面，促进老年人的增收是关键，老年人养老经济储备和经济支持决定了养老服务质量。一是盘活农村的土地资源，增加土地流转费用，发挥家庭的代际支持作用，同时提高失独老人生活保障水平。二是支持老年人继续参与适度的农业生产劳动，充分挖掘老年人劳动力潜在供给，调动老年人自我养老的积极性，在缓解老年孤独的同时，增加自身的经济收入和养老服务购买能力。三是鼓励老人通过参与养老互助活动积累“时间货币”，实现自我养老积累[25]。

（二）高质量发展的根本保证：服务对象和内容普惠

首先，服务对象的普惠需要对老年人进行精准分类，并对需求进行精准识别，使真正有需求的老年人享受到服务。随着老年人预期寿命的不断提高，身体功能也逐渐退化，生活质量受到严峻的考验，农村老年人存在的养老需求表达意识较弱和表达能力欠缺的问题。一是需要依托社区和社会组织等上门采集老年人的真实生活情况以及对养老服务的主观需求数据，例如可以依托党员干部下沉社区参与养老服务，摸清社区老年人生活情况并以此提供对应的养老照护服务。二是结合智慧养老端产品对老年人的客观生理数据进行采集，对困境老年人，尤其是失独、失能、空巢老年人“建档立卡”，建立动态监测调整机制。三是根据掌握的老年人身体状况信息，对老年人进行分类。对完全不能自理的老年人集中养老，鼓励部分自理能力老人社区居家养老，对完全自理老年人鼓励其发挥余热参加村集体社区的老年人互助養老活动，同时，为临终的孤寡老人提供临终关怀服务。

其次，养老服务内容的普惠需要全面覆盖，由低水平到高质量发展。一是生产服务，围绕农村老年人适度地参与农业生产而提供的公益性或有偿性服务[26]。建立合理的老年人就业模式，赋权增能，全方位激发老年人主观能动性，实现“老有所为”。二是生活照料，重点对低收入和身体健康、具有自理能力的老年人提供，实现“老有所养”。三是医疗保障，健全乡村医疗卫生服务体系，提升乡村公共卫生服务水平。以老年人为中心整合医疗服务和照护服务，向老年人提供综合性的医养、康养服务。侧重满足失能、半失能老年人的医护需求，探索建立失能老人长期照护制度，实现“老有所医”。四是精神照料，着重对空巢、独居和失独老年人的精神慰藉，实现“老有所乐”。五是老年教育，加强对老年人健康知识普及和智能设备使用指导，提升老年人的生活变化适应能力和社会参与能力，实现“老有所学”。六是临终关怀和殡葬服务，推进农村临终关怀服务职业化发展，规范化发展农村殡葬服务，实现老年人“老有所终”。

最后，搭建农村地区智慧化养老服务信息平台，推广智慧化养老服务产品，提升服务供给的目标瞄准率。为老年人提供日常健康管理和康复照料，提升居家养老服务的可及性和精准性，例如上海市长宁区为独居老人安装智能水表，若12小时内度数低于0.01立方米则会自动报警，居委会干部会第一时间上门探视老人，江苏路街道将新的智能门锁安装在独居老年人家中，一旦超过设定时间未开门，后台就会响起预警[27]。同时，在智慧化产品使用普及上，注意解决老年人运用智能技术困难的问题，避免因盲目追求技术的便利性，而忽视了老年人的具体特质。

（三）方便可及的重要支撑：服务方式普惠

首先，加强城乡基础养老设施一体化和公共服务均等化建设。2017年，国务院发布《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中提到“基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化”。创新社会保障服务供给机制，促进公共养老服务资源向农村地区倾斜，让更多养老服务机构和组织进入农村地区提供多种方式的养老服务。但需注意健全服务供给和需求方的协商机制，在坚持福利前提下，有限度地开放农村养老服务市场，保持服务价格保持适度水平，同时老年人、市场、政府之间的信息需要对称。

其次，完善服务网络，盘活联动多种资源互补。一是统筹发展农村现有的养老服务方式，明确多元养老主体各自的职责，形成养老保障多方合力。家庭养老是基础，是身体健康、生活能自理老年人养老方式的首要选择。社区养老是依托，服务对象以患有慢性病以及处于康复阶段的老年人为主。机构养老是补充，公办养老机构在满足“三无”和五保老年人、失能、半失能、独居老年人服务的同时，向社会开放，提高运营效益，成为区域辐射养老服务中心。二是充分调动农村闲散人力资源，发展互助组织和互助志愿者队伍，积极发挥农村老年协会作用，将专业队伍与志愿者队伍结合起来，开展邻里互助和养老志愿服务。三是提供方便可及、价格合理的多元化养老服务和产品。普惠型养老机构项目要把运营的重点从硬件投入逐步转向提供多元化的服务[10]，让农村地区有限的养老资源发挥最大化的效用，运用激励机制促进养老内容的丰富和服务质量的提升，实现农村地区养老服务资源的整合互补以及养老服务供给与需求的适应性匹配。

最后，提升社会机构和组织的养老参与度。一是积极扩展思路，创新机制，以奖代补，鼓励企业、社会组织、医疗服务机构和高校积极参与农村地区养老服务，促进城乡和区域间养老服务资源的平衡和扩大社会机构和组织的养老服务覆盖范围。例如，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出开展普惠养老城企联动专项行动，以此扩大普惠型养老服务的有效供给。二是制定符合农村地区特点的普惠养老服务标准。打造老人住得起，机构能盈利的发展路子，同时避免农村养老产业建设又陷入“同质化”和“房地产化”的泥潭[28]。

五、结语

我国养老服务从碎片化的“补缺”向体系化的“普惠”转型，需要培养生命周期的早期预防理念，优化“年龄友好型”社会环境，推进“究其人之老，须及吾之老”的养老国情教育，积极开发老年资源，鼓励适龄老年人参与就业，延长人口红利期。作为国民养老保障的基本权利，养老服务的福利性需要加强，其宗旨是“在福利化中促进市场化的效率，在市场化中坚持福利化的公平”，只有在市场化中保持福利性的成分不丧失，养老福利服务才有坚实的基础[20]。加强农村地区普惠型养老服务建设，提升农村养老福利水平，以可持续、高质量、方便可及为发展农村普惠型养老服务的追求目标，助力打通养老服务事业的“最后一米”，推动完善我国多层次养老服务保障体系建设。

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