广州、深圳、东莞和佛山阅读政策法规比较*

黄百川

0 前言

阅读推广是公共图书馆的核心工作内容。图书馆阅读推广包括阅读推广的对象、资源、内容、方式、活动等关键要素，而制度保障对阅读推广工作起着宏观指导与规范作用。地方通过出台政策法规，形成政策保障合力，能够推动阅读推广实施。地方阅读政策法规包括法规(如条例)、规章(如管理办法、实施意见)、规定以及规范、标准等，其中地方法规、规章在所有规范性文件中的效力无疑是最大的，为图书馆阅读推广提供基本遵循。

2021年2 月佛山市人民政府颁布《佛山市公共图书馆管理办法》，2021年5月1日施行，是《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》(以下简称“两法”)实施后首部地市级图书馆规章。《公共图书馆法》第三条规定：“公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务。”地方图书馆立法意味着政府对公共图书馆、对全民阅读的投入与管理进入法治轨道，公共图书馆硬件与软件建设被纳入强有力的保障体系，开展阅读推广的条件和环境更加成熟。

广州、深圳、东莞、佛山(以下简称“广深莞佛”)是珠三角经济社会发展水平较高的城市，其中广州、深圳是中心城市，东莞是实行市直管镇体制的城市之一，佛山是国家历史文化名城与制造业大市。这4个城市有着不同定位下的图书馆事业发展特色，在全民阅读推广方面都取得了瞩目的成绩。《深圳经济特区公共图书馆条例》(1997)、《广州市公共图书馆条例》(2015)、《东莞市公共图书馆管理办法》(2016)、《佛山市公共图书馆管理办法》(2021)等地方图书馆立法实践，不仅为本地区阅读推广提供了制度保障，也为其他城市提供了参考。广深莞佛四市的阅读政策法规体系建设情况如何？4部公共图书馆法规规章如何对阅读推广的对象、产品、形式等提出具体导向？在阅读推广方面有哪些不同的侧重点？地方制定阅读政策法规时如何强化阅读推广内容？这些问题是本文研究的重点。

1 研究现状和研究方法

阅读推广政策法规研究是阅读推广领域研究的一个重要方面，相关研究主题涵盖国内外阅读政策对比、全民阅读立法、阅读权利等。其中，国内外阅读政策的对比研究为地方阅读政策的制定提供了借鉴。马晓玲等总结了北美公共图书馆阅读推广政策文本的重点[1]；《阅读政策与图书馆阅读推广》一书对国内外阅读推广政策的演进、实施现状进行系统梳理，全面展现了阅读政策对图书馆阅读推广工作的保障[2]。而从立法角度和研究方法看，目前研究多从国家层面着眼或进行个案研究。潘燕桃等基于“《广州市公共图书馆条例》研究和推广”课题，对全国性与地方性图书馆的立法实践与效果进行调查[3]；叶颖梳理《广州市公共图书馆条例》的立法进程，对法规的主要内容、特点进行介绍[4]。但是，鲜有从地方视角对某一地区几个城市的阅读政策法规进行比较研究的尝试。

本研究首先运用文献调研法，了解阅读政策法规研究现状，对广深莞佛图书馆阅读推广政策法规进行系统梳理和重点筛选；然后运用案例研究法、对比分析法，选取广深莞佛四市地方图书馆法规规章中与阅读推广相关的内容进行对比，如保障内容和力度、量化指标、可执行度，以考察其中的经验、规律与不同；接着应用归纳法总结分析4市图书馆法规规章中阅读推广内容的特点、经验与不足；最后运用综合分析法提出地方图书馆政策法规中与阅读推广内容相关的建议对策。本文的探究具有一定的理论与实践意义。

2 阅读政策法规比较

2.1 政策法规体系建设

截至2021年3月，通过对广深莞佛出台的38个与图书馆阅读推广相关的主要法规、规章、规范、标准、规划性文件等进行梳理，发现4市拥有较为完善的政策法规体系，且各有特色。深圳立法起步最早，已发布的阅读政策法规有《深圳经济特区公共图书馆条例》(1997版、2020修订征求意见稿版)、《深圳经济特区全民阅读促进条例》《深圳读书月发展规划(2021-2030 年)》《公共图书馆统一服务书目质量控制规范》等，在4市中数量最多，且各区都很重视阅读推广投入，另有《深圳市福田区公共图书馆管理办法》等相应政策出台。广州立法相对较晚，《广州市公共图书馆条例》出台后，也推出《广州市公共图书馆服务规范》《广州市公共文化设施管理办法》等保障阅读的配套政策，注重规范化管理。东莞紧随广州之后出台《东莞市公共图书馆管理办法》，是东莞继成为国家公共文化服务体系示范区、国家公共文化服务标准化试点之后，在公共文化领域的又一创举，随后配套出台《东莞市公共图书馆服务规范》《东莞市公共文化服务体系绩效评估办法》以及若干促进公共文化事业、保障阅读权益的政策性文件，涉及总分馆制和公共文化方面较多。佛山立法起步偏晚，且相关配套的政策数量略低于其他3个城市。

表1 广深莞佛图书馆主要阅读政策法规数量

完善的政策法规体系是保障阅读推广工作顺利推进的前提，政策法规必然涉及阅读推广的对象、资源、内容、方式、活动等关键要素。基于本研究内容的针对性与时间相近性，下文选取《广州市公共图书馆条例》《深圳经济特区公共图书馆条例(修订征求意见稿)》《东莞市公共图书馆管理办法》《佛山市公共图书馆管理办法》4部法规作为主要研究对象，对其中涉及阅读推广的相关内容、要素进行对比分析。

2.2 法规规章的制定

从法规规章的制定时间、条文结构及其与阅读推广的相关内容来看，《深圳经济特区公共图书馆条例》发布于1997年，是全国第一部公共图书馆法规，为深圳公共图书馆事业发展奠定了政策保障基础，2020年8月发布的“征求意见稿”对1997年版进行修订。《广州市公共图书馆条例》发布于2015年，是我国第六部地方性图书馆法规，处于国内领先地位，充分体现了图书馆权利的内容及思想[5]，且保障力度大，对设施面积、图书资源、人员保障等设置了较高的量化指标。《东莞市公共图书馆管理办法》发布于2016年，是《公共文化服务保障法》颁布后首个出台的地方性图书馆规章，重点保障公众阅读权益。《佛山市公共图书馆管理办法》的制定恰逢“两法”已颁布实施，因此相关条文在借鉴国家、省、其他城市法规、规章的基础上，结合本地实际情况进行创新，规章的条文结构及内容能较好地适应本地公共图书馆事业发展以及阅读推广的需要。从政策保障程度来看，4部法规规章中直接、间接与阅读推广相关的条文较为丰富。

表2 广深莞佛地方图书馆法规规章

2.3 法规规章中的阅读保障条款

2.3.1 设施设备

在联合国教科文组织的所有阅读推广活动中，建设和发展图书馆是必不可少的举措[6]。公共图书馆是全民阅读推广最重要的基础设施，因此在地方图书馆法规中，公共图书馆的设立是阅读推广相关的重要内容之一。4市法规规章中涉及设施设备的条款较多，相关条款数量分别为15条、8条、13条和10条，占全文比重较大，体现了法规规章对阅读设施的保障力度。对比发现：一是4市法规规章均强调设施体系规划建设、馆舍设立要求、设施保护及法律责任；二是广州最先将公共图书馆建筑面积量化、实行统一标志并纳入城市标志系统列入立法条款；三是深圳突出少年儿童图书馆专业分馆的建设，且特地提出“母婴室”设施建设；四是东莞对阅读设施设备要求与广州相似；五是佛山在设施设备方面的内容总体与广州、东莞相当，但唯一明确了基层综合性文化服务中心的图书室建筑面积、社会力量建设的分馆面积。

表3 广深莞佛图书馆法规规章中阅读设施内容比较

2.3.2 经费

4 市图书馆法规规章对经费都非常重视，体现为：一是都明确提到要将所需经费纳入本级年度财政预算；二是对经费增长幅度都提出要求，如深圳提出经费增长幅度应当和正常性财政收入的增长幅度相适应，而东莞提出公共图书馆的经费应当根据国民经济和公共图书馆事业的发展，逐年有所增加；三是公益性阅读基金成为经费补充来源，4 部法规规章都提倡设立支持图书馆发展的社会基金，鼓励社会力量对图书馆事业进行捐赠；四是佛山创新性提出各级政府应当统筹使用相关资金，重点加大对基础条件相对薄弱和发展不平衡的政府设立的公共图书馆在馆舍改造、文献信息购置、用户活动开展等方面的支持，并要求在社区公共文化设施建设经费中保留一定比例，用于社区公共图书馆的建设，体现出对基层公共图书馆经费保障的重视。

表4 广深莞佛图书馆法规规章中经费保障内容比较

2.3.3 人力资源

人才资源是图书馆的第一资源，也是阅读推广的主要力量。比较4市法规规章中人力资源保障条款发现：(1)均提出市、区两级政府要根据服务时间、馆舍规模、馆藏资源数量、用户服务量等因素合理配备相应数量的工作人员。其中，广州提出应当按照服务的常住人口每1万至1.5万人配备1名工作人员的标准，对人力资源配置方式则可以“多形式、多类型配备”，突出了灵活性；而佛山提出要建立本市公共图书馆人力资源采购机制。(2)都对市、区图书馆馆长提出了任职要求，如对专业技术职称、工作年限和图书馆经验的要求。(3)广莞佛支持文化志愿者队伍建设，并作为阅读推广的社会力量，其中佛山提出政府要建立文化志愿者管理评价、教育培训和激励保障机制。(4)佛山在阅读推广人力资源保障方面更为重视，创新性地提出要根据未成年人的特点配备相应的专业人员；在人才教育培训方面，则提出包括体系间的专业继续教育、业务培训和人才交流等多种培育模式。

表5 广深莞佛图书馆法规规章中人力资源内容比较

2.4 法规规章中的阅读要素

2.4.1 阅读对象

4市图书馆法规对阅读对象的界定可以从公共图书馆的定义看出。4部法规均表述公共图书馆是“向社会公众免费开放”的公共文化设施，“应当为公众提供基本服务”，即社会公众是阅读的对象。在普遍均等服务理念下，4市法规规章均对少年儿童、老年人、残障人士等特殊群体的服务有所强调，突出公共图书馆的人文关怀。其中，佛山更突出了将“流动人口”作为阅读对象。

2.4.2 阅读资源

内容优质、形式多样的阅读资源是阅读推广工作的基础。在资源供给方面，4市法规规章均予以高度重视，体现在：(1)对纸质文献、数字资源的保障与供给等，广州、东莞对人均馆藏纸质文献量和年人均新增纸质文献量予以量化标准；佛山则对年人均新增纸质文献量和基层服务点藏书量予以量化；深圳要求“保持一定的年人均馆藏纸质文献更新量”，但未量化。(2)在数字阅读趋势下，均重视数字资源建设，深圳提出“加强纸质资源协调采购和数字资源联合采购”，佛山则明确了数字文献信息采购经费比例。(3)均在出版物交存、特色文献资源建设、特殊群体阅读资源等方面予以规定，为全民阅读开展提供了物质条件。

表7 广深莞佛图书馆法规规章中阅读资源内容比较

2.4.3 阅读内容与形式

4市图书馆法规规章中关于阅读推广的规定有如下特点：一是明确阅读推广是公共图书馆和文化主管部门的法律责任。广莞佛每年举办阅读月/节。二是阅读推广内容和形式丰富，包括公益讲座、展览、培训等社会教育活动，组织阅读活动、推荐优秀读物，并开展阅读辅导、读书交流、演讲诵读、图书互换共享等。三是关注数字阅读服务，提供技术和平台支持；重视为未成年人提供阅读辅导和社会教育活动。四是佛山在阅读推广方面的条款颇有特色，扩大了阅读推广主体范围，不仅包括文化主管部门、公共图书馆，还鼓励和支持公共图书馆与博物馆、文化馆(站)、科技馆、青少年宫等各类型公共文化机构，各界力量，个人、家庭、民间读书会等社会力量合作，共同提供阅读服务。

2.5 研究结论

2.5.1 地方图书馆立法是阅读推广的法治保障

《全民阅读促进条例》尚未出台，地方阅读立法先行先试。广东省和深圳市分别于2019年和2015年出台阅读促进条例，为全民阅读提供法律保障。广州、东莞、佛山暂未出台相关法规，在此情况下，地方图书馆法规规章成为全民阅读最重要的法治保障。4部法规规章明确了公共图书馆作为推动全民阅读的主要阵地以及在阅读推广中的法律职责。

表8 广深莞佛图书馆法规规章中有关阅读内容及形式的比较

2.5.2 阅读推广条款以指导性为主

4 市图书馆法规规章在阅读推广的设施设备、经费保障、人力资源、阅读对象、阅读资源、阅读的内容及形式等方面均有不同程度的规定：广州率先将公共图书馆的保障条件具体化、量化、指标化；其余3市的图书馆法规规章在阅读推广方面的专项条款虽有量化，但大多是指导性的，如“公共图书馆应当为公众免费提供开展全民阅读推广活动和信息素养教育，举办公益讲座、展览、培训等社会教育活动”等此类非刚性条款。值得一提的是，深圳有专门的阅读法规，在全民阅读推广方面作了更细致的要求。

2.5.3 阅读推广条款因地制宜、各有特色

4市图书馆法规规章在阅读推广条款设置方面，均从地方实际出发，形成各有特色的法规条款。广州规定应当按照服务的常住人口每1万至1.5万人配备1名工作人员的标准，明确图书馆阅读推广人力资源保障的量化标准。深圳在有专门阅读法规情况下，又从图书馆角度设立阅读推广专项条款“鼓励公共图书馆区域联动，推广全民阅读”。东莞提出通过“数字公共空间服务和设施设备”为读者提供数字阅读服务。佛山突出阅读推广主体的多样性，不仅仅是政府、公共图书馆，社会各界、个人都可以成为阅读推广的力量。

2.5.4 重视对阅读推广的考核评估与激励

广州、东莞、佛山3市法规规章均提出建立第三方评估机制，广州、东莞对评估的“法律责任”进行明确规定。佛山则明确了中心馆与区级馆在评估中针对服务情况、服务体系职责的表述，并将评估结果作为对公共图书馆补贴或者奖励的依据。因此，地方在制定阅读政策法规的过程中，要明确考核评估、监督评价等相关内容，将有公众参与的外部评价与监督纳入法规中，定期对公共图书馆阅读推广服务质量和水平进行考核评价并向社会公布，以提升全民阅读工作的系统性与规范性[7]。

3 地方阅读政策法规制定的建议

地方阅读政策法规的完善与否，在与国家政策法规相适应的基础上，还有待实践考证，需不断完善，而且部分省市的阅读政策法规在“两法”及《全民阅读促进条例(草案)》等颁布前就已出台并实施，其实施成效也有待观察。在对广深莞佛4市图书馆法规规章进行对比分析的基础上提出对策，旨在为4市阅读政策法规体系建设的完善提供参考，也为其他城市提供借鉴。

3.1 增强阅读推广的刚性条款

地方图书馆法规规章条款中对阅读推广相关内容的规定，如果只做简单说明而不做系统、具体的要求，不利于政策法规具体内容的落地和实施，这也是部分地方阅读政策法规推进中存在的主要问题。在研究图书馆阅读政策法规的过程中发现，很多城市虽已取得地方立法权，但没有专门的上位法，也缺乏地方政府规章的支撑，以至于地方阅读政策法规中的倡导性条款较多，而指向性条款少。全民阅读是一项系统工程，需要有更为细致、明确、量化的规定和措施指导实际工作的开展，明确各方责任，这也是地方图书馆立法的意义。其他地方可通过广深莞佛4市的立法实践取长补短，在制定地方图书馆法规规章时，对部分阅读条款要尽量明确具体及可量化操作的内容，以保障法规的顺利推进和全民阅读工作的深入开展。

3.2 强化政策法规的地方特色

地方制定阅读政策法规的亮点在于突出地方特色，精准反映本地的政治、经济、文化、风俗、民情等实际情况和具体需求，体现政策法规的制度创新。在结合国家相关政策要求的基础上，可根据本地经济社会发展现状，重点突出地方特点和文化特色，确保政策法规内容的独有性[8]。政策法规中明确阅读推广机制与模式的创新，有助于阅读推广紧密结合当地的文化地域特色，结合国家乡村振兴、文旅融合等战略等，实现阅读推广从城市向乡村、从服务城市人口向服务城乡流动人口等转变，将全民阅读工作进一步做细、做实，提高阅读推广及公共文化服务的覆盖面，进而提高全民阅读的服务成效。

3.3 充分体现数字阅读的发展趋势

目前中国数字阅读用户规模为4.94亿，人均电子书阅读量9.1本，人均有声书阅读量6.3本，用户平均单次电子阅读时长为79.3分钟，有声阅读时长为62.8分钟；儿童也成为数字阅读的重要用户；数字阅读行业不断探索“5G+”阅读模式，新技术、新模式拓展了云端图书馆、云书店等数字阅读的新空间和新场景，数字阅读领域的云服务、物联网进入发展快行线[9]。因应这种趋势，地方阅读政策法规中须重点增加数字阅读内容，如完善数字图书馆、电视图书馆等线上阅读服务平台，推进手机App、微信等载体的移动图书馆建设与服务，以增强阅读内容推广渠道的便捷性、阅读终端的多样性、阅读活动的丰富性、阅读体验的交互性等，进而推动数字阅读的多元化发展。

3.4 发挥阅读政策法规的激励导向作用

阅读政策法规激励一般包括正向激励(即鼓励性激励)和督查激励(即约束性激励或督查激励措施)。全民阅读涉及的主体范围比较广，包括政府部门、图书馆、学校、企业等机构以及民间阅读推广组织、家庭和个人。可在阅读政策法规中明确“建立正向激励机制”的具体内容，对在全民阅读活动中取得显著成绩、发挥示范带动作用的单位、家庭和个人，充分发掘并予以宣传和激励，推动相关主体成为阅读推广的先行者，有效整合社会力量广泛参与，促进全民阅读高质量、可持续发展。

3.5 构建完善的阅读政策法规体系

推进全民阅读需要地方政策法规的协同配合。法规阅读条款的不完善之处，可以通过地方规章、规范、规划等相关政策予以补充，以便做出更详细、明确的要求。比如，针对阅读推广评估，《深圳经济特区全民阅读促进条例》中“补充性”提出要对全民阅读工作进行总结评估；对激励内容，深圳、东莞、佛山三市的法规、规章中都有关于“激励”的内容，而广州则没有，但该市在其他配套政策中有相关内容。此外，标准化建设在推进图书馆事业标准化、规范化的同时，也促进了阅读推广工作的有效开展，因此，制订不同层级的标准应当成为完善阅读政策法规的有效补充。

4 结语

完善的地方阅读政策法规体系可保障和促进本地区全民阅读工作常态化、法制化，是推进全民阅读工作顺利开展和建设书香城市的重要抓手。本研究之所以聚焦于粤港澳大湾区内珠三角4个经济发达城市，因其图书馆事业发展及阅读推广工作走在了业界前列，具有一定的代表性和典型性；之所以选取这4 部法规规章做重点分析，是考虑同类型政策法规的可比性和地方立法的创新性，以便于其他地方的立法做参考；之所以结合其它阅读政策进行分析，源于本文研究的落脚点是阅读推广，相关的阅读政策与法规、规章是相辅相成、不可或缺的，可为完善地方阅读推广政策提供更多依据。但是，本文只选取4部地方公共图书馆法规规章进行“阅读推广”相关内容的对比研究，不免存在一定的片面性和局限性，将来或可结合《深圳经济特区全民阅读促进条例》进行对比研究，或扩大湾区内地方立法区域范围，增加香港、澳门等多地图书馆法规做样本研究。笔者将持续关注4市法规的实施情况和实施成效，目前已有广州市人大常委会到各区调研《广州市公共图书馆条例》实施情况、深圳福田区人大常委会执法检查组通报《深圳经济特区全民阅读促进条例》实施情况检查报告等，未来将从更多角度进行对比分析，或可弥补本研究存在的缺憾与不足。