裁判文书视阈下公安行政案件办理质量问题与提升对策研究——以公安局行政案件涉诉裁判文书为视角

秦大强

（上海公安学院治安系，上海 200137）

行政执法办案是公安机关基层警务工作的重要内容，提升公安行政执法办案质量、深化执法规范化建设，对提高公安机关的执法公信力和提升人民群众的安全感、满意度具有重要意义。自2008年公安部统一部署推进执法规范化建设以来，在完善执法制度机制、强化执法监督管理、规范执法办案场所等方面取得了明显的成效，但近年来行政涉诉的案件日益增多，反映出公安行政执法办案的质量仍需进一步提升。

本文跳出公安行政执法办案内部监督视角，通过对各区公安分局近五年来的涉诉裁判文书梳理分析，从行政诉讼案件中法官、原告及其他当事人的视角分析公安行政执法办案中存在的问题，从实证角度分析存在问题的原因并提出针对性的对策建议，为进一步深化公安法治建设建言献策。

一、公安行政执法办案涉诉裁判文书分析

本文以中国裁判文书网（wenshu．court．gov．cn）已公开裁判文书为研究对象，以“公安局”“行政处罚”为关键词进行全文检索，并将裁判日期设置为2016年1月1日—2021年1月1日，检索日期为2021年3月31日。经检索，共得行政案件涉诉裁判文书56份，涉及案件53起。

（一）结果分析

该53起案件中，有3起被法院判决撤销行政处罚决定，有3起被法院判决作出行政处罚的具体行政行为违法，其余47起均被法院判决驳回原告诉讼请求。

47起被法院判决驳回原告诉讼请求的案件中，有16起案件经法院审理认为公安机关在具体办案中不存在执法争议，有5起法院在判决书中明确指出了公安机关在案件办理中存在着执法瑕疵，其余26起案件法院虽未在判决书中明确指出执法瑕疵，但经分析原告诉称、被告辩解及双方提供的证据可见，此类案件均存在一定的执法争议。

经梳理，53起裁判文书中，除16起无涉诉执法争议外，其余37起裁判文书中共存在焦点争议59个（部分案件中存在多个），内容涵盖事实认定、处罚结果、法定程序以及其他文书材料错误等，见表1。

表1 诉讼争议分类表

由表1可见：案件的涉诉执法争议主要存在于违反法定程序（36，占比61%），集中反映了当前公安行政执法办案重实体轻程序的这一共性问题；对事实认定的争议（9，占比15%）主要是反映基层民警办理行政案件的证据意识不强、受案后未及时查证以至于现场被破坏、当事人未到案、证人无法寻找以及调查不够全面、证据不够充分、认定事实的标准较低等问题；对处罚结果的诉讼争议（8，占比14%）中，处罚幅度不当（6）反映出办案民警执行裁量细则不到位、未正确行使自由裁量权问题，但处罚种类错误（2）则反映出办案及审核民警对相关法律的具体适用还不够娴熟；其他涉诉争议（6，占比10%）中，笔录内容与实际不符（4）在一定程度上也具有共性，当事人主要是认为民警所制作的笔录记载的内容与其所做陈述的真实意图存在出入，而文书材料错误（2）则反映出办案民警对行政执法办案思想上不够重视、态度上不够严谨等问题。

（二）违反法定程序具体问题梳理

法定程序具有明确、具体且可操作的判断标准，属于“看得见的正义”。随着司法终局制度的不断深化，法定程序终将成为公安行政执法办案的必须严格遵守的底线。经梳理，前述裁判文书中程序方面的涉案执法争议主要包括以下几点。

1．受案。及时、规范、如实受案是各级公安机关反复明确的办案要求，但有些办案民警在接报后一时无法确认是否构成案件以及构成何种案件，存在接受报案后未及时受理为案件或受理后未及时制作、送达受案回执等情况。还存在一些民警在完成受案登记后，未对案件做进一步处理，未将处理结果告知当事人，对不属于公安机关职责范围的也未书面告知等情况。

2．调查取证。调查取证是查明案件事实的基础，是公安行政案件办理的重要内容，前述裁判文书中反映出的调查取证问题相对较多。

一是传唤执行及时限方面。根据相关规定，传唤应当以书面为原则、以口头为例外，传唤时应当出示工作证件，传唤应当由两名民警执行，这些都是当事人异议的焦点。对当事人传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过8小时，可能适用行政拘留的不得超过24小时，部分案件存在传唤超出时限情况。例如一起案件中，笔录上记载的口头传唤到所和离开时间不实，后被原告以视频证据方式予以驳斥，此案应该引起办案民警的注意。

二是鉴定、检测方面。部分案件未对受损物品价值、人身伤害程度进行鉴定，直接影响案件定性及处罚幅度，较多的案件还出现未及时书面告知鉴定结果的情况；有的涉毒案件中出现安排保安采集尿液等取样操作不规范情况，还有当事人对检测结果异议的未进行重新检测，但异议最多的是尿液未检测出毒品成分时以毛发检查结果作为处罚的依据。

三是笔录制作方面。当事人对笔录的异议主要是询问及笔录制作过程中只有一名办案民警，此外还存在同一民警在同一时间为不同当事人制作笔录、多份笔录之间内容高度雷同、对没有阅读能力的未在笔录中注明宣读情况、被询问人或承办人未签名等现象。

3．作出处罚。办案民警应在作出处罚决定前明确告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的权利。前述裁判文书中多起案件被处罚人声称处罚前告知仅是让其签名，有的案件中让其签名的还是协警，处罚前告知流于形式；对于当事人的陈述和申辩未及时听取，对案件事实、证据所提出的异议未另外安排办案民警进行复核。

4．送达。主要是处罚决定书未及时送达当事人，或家属通知书未及时送达家属签收。特别是后者，当前普遍的做法是统一以挂号信方式邮寄至户籍地派出所，这与当前人口流动频繁、人户分离较多的实际情况严重脱节。此外，还存在有的办案民警擅自将法律文书的送达变相为以电话、邮件等方式进行通知等情况，严重违反法定程序。

5．期限。基层民警普遍对办案期间的各种期限重视不够，比如伤情鉴定期限、结果告知期限、二次调解期限、扣押证据后未及时解除等等，更主要的问题是办案超期，有些案件受客观因素的影响，比如一方当事人身在外地或下落不明，但多数案件主要是受办案民警主观因素影响，比如多次调解、办案拖沓。

6．权利保障。公安行政执法办案期间对于传唤在所的违法嫌疑人要提供必要的饮食和休息，但有的基层办案民警在具体执行时，把保障必要的饮食和休息权利当成询问取证的策略变相利用，有违法律法规关于“尊重保障人权，保护公民的人格尊严”的相关规定。

二、公安行政执法办案存在问题的原因分析

公安行政执法办案存在前述问题的原因是多方面的，客观方面包括法律体系存在漏洞、执法规则不够健全等，但聚焦案件办理中民警执法素养、案件审核程序等过程性环节可见，前述存在的问题都有相应主观方面的具体原因有待分析。

（一）执法理念偏差

当前各地公安机关在办理治安行政案件时仍存在“运动式执法”的情况，这在形式上已经有违行政执法调整社会秩序的目的，在实质上也存在行政执法范围扩大、长效缺失的情况。“行政处罚的目的并不在于打击和报复过去的违法行为，而是为了预防违法行为的再发生”[1]，公安行政执法需要深入贯彻习近平法治思想中的“善治”思维和“治理”理念，向注重社会效果、注重秩序重建、注重化解矛盾进一步转换。特别是基层办案民警，传统的行政执法“权力观”影响了具体工作的方式方法，已与当前深入推进的“执法为民”“公平正义”的社会主义法治观念和“文明”“规范”的执法理念相违背，需要在具体执法过程中转变思维，注重“良法善治”、摒弃任务导向，注重释法说理、摒弃简单粗暴，注重教育挽救、摒弃从重从严，注重惩治违法行为本身而非针对违法行为人，以个案执法的“温度”来弥补制度运行的“冰冷”，“重视教育与处罚相结合原则在个案中的导引功能，解决立法设计上更为倚重惩罚、缺失教育措施等问题”[2]。

（二）程序意识缺位

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度”。办案过程严守程序规定是对行政执法办案的刚性约束之一，是社会主义法治理念的重要内容。“遵守法定程序，是发现事实真相、实现实体公正的基本方法，也是行政机关的法定义务。”[3]而当前基层办案民警还普遍存在“重实体、轻程序”的错误意识，对程序违法同样可能导致实体不公缺少正确的认知。通过裁判文书分析我们应该清醒地认识到，前述涉诉争议中有关程序公正的内容最多，几乎涵盖了公安机关行政案件程序规定的各个方面，这说明在依法治国深入推进的大环境下，当事人对程序规范作为“看得见的正义”期望更高、要求更高。基层行政执法办案民警要切实从思想上正确认知程序规范是执法正当性的基础，以程序规范作为一切行政执法的基本出发点，熟知每一项具体的程序要求并落到案件办理的具体环节。

（三）办案能力不足

行政执法民警的办案能力主要体现为证据收集、事实认定、处罚裁量以及材料制作四个方面。前述裁判文书反映的问题可见，当前基层行政执法办案民警对执法依据的体系掌握不充分、对裁量规范的执行不到位，在收集证据和制作材料方面还普遍存在不及时、不细致、不全面、不规范等问题，甚至出现处罚决定书上当事人姓名打印错误这样的严重问题，从思想上看这是对行政执法办案的不重视，但从实质上看这是因为相关民警的办案能力不足、执法素养不高，其深层次的原因在于民警对相关法律法规的体系认知与适用技巧不够熟练，对具体办案程序的内涵理解与思维规制不够深入，一些经常参与办案民警的一些习惯性执法瑕疵因缺少系统培训和个案指引而未得到及时纠正。

（四）监督机制不全

当前，公安机关对行政执法办案质量的管理控制以内部监督为主，由基层所队承办后经所领导审批并逐级报治安支队等上级业务部门和法制部门三级审核，当事人不服行政执法的可以通过提起行政复议和行政诉讼来行使救济权。内部质量控制模式下，“规范层面以刚性的自我监督作为法制审核制度的功能，而实践层面以查漏补缺的执法过程作为法制审核制度的功能，行政案件法制审核制度在规范层面所设定的自我监督功能在实践中弱化甚至虚化”[4]，负有业务指导的部门和法制部门作为公安机关的内设机构，其内部审核倾向于将自己定位于“执法环节”，承办民警所收集的证据材料是否规范、完美影响的只是案件办理的效率而非案件办理的结果，这也纵容了基层执法办案部门通常为完成任务指标而“跑量式”“交差式”办案。

三、提升公安行政执法办案质量的建议

针对当前公安机关行政执法存在的上述问题及原因，需要从完善法律法规、统一裁量细则、规范证明标准、健全执法监督、强化能力建设等方面进一步加强顶层设计和制度建设。

（一）法律体系的梳理与完善

民警办案能力不足、执法素养不高的深层次原因在于缺少法治体系思维，而法治体系思维的形成需要健全完善的法律法规体系。一方面，当前公安行政执法所办理的案件种类繁多，所依据的法律法规体系烦琐复杂，除《行政处罚法》《行政强制法》《治安管理处罚法》居于核心位置，体系相对清楚外，其余则是散布的《居民身份证法》《消防法》《道路交通安全法》《网络安全法》等法律法规，相对适用机会较少，需要进行体系性梳理。另一方面，现行的《治安管理处罚法》制定于2006年、修订于2012年，难以有效应对近十年来治安违法行为的日益多样化、新型化、多元化，再次修订完善迫在眉睫。特别是随着大数据、云计算、人工智能的深度应用，各种寄附于网络虚拟空间的新型治安违法行为不断涌现，游离于现行法律规制的体系范围之外，为基层民警执法办案带来诸多困扰。

（二）裁量细则的优化与执行

公安行政执法办案中需要考虑的量罚因素很多，需要全面考虑裁量的法定因素和酌定因素、精准把握案情和法律适用。诸多复杂的要求民警办案时可能会选择偏颇，也不排除个别民警选择性执法，故意对当事人从轻或加重处罚，因此引起当事人较大的异议。当前关于处罚裁量的一系列规范性文件并未对相关法律概念进行明确，办案民警在具体的推进落实中缺少针对性培训，也缺少指导性案例为相似案情的案件如何裁量提供参考，办案民警在具体裁量时很难做到与具体法益和背后立法目的相符合的动态均衡。因此，建议公安部在对相关法律概念进行统一明确的基础上，指导各地进一步优化公安行政执法裁量细则，使各地的裁量标准与现行行政处罚法律法规之间有效衔接，形成法益明确、规则完备、适用清晰的法律体系，同时定期制定典型性指导案例，加大业务培训，进一步框定自由裁量权的行使。

（三）证明标准的明示与指引

公安机关办理行政案件对证据的要求是“确实充分”，这是一种近乎完美的举证要求，但对于兼顾专业性和效率性的行政处罚来说，这又是一种含糊笼统的标准。不管是作出警告或者罚款等较为轻微的行政处罚，还是作出较大数额罚款或者行政拘留等较为严厉的行政处罚，对所有的案件都笼统地要求“证据确实充分”，容易给办案民警造成错误认识。行政案件的证明标准应当根据具体情况，“采用多元标准或者类型化证明标准，以适应行政行为纷繁复杂的情形”[5]。因此需要从行政处罚的社会调整功能出发，综合考虑其专业性和效率性特点，通过进一步完善执法解释、指导案例来对具体类别案件的证明标准予以明示和指引。同时分类制订行政案件的证明标准和行政证据的收集指引，建立行政证据收集指引制度，以法定的事实证明标准和明确的证据收集制度来强化办案民警的正确认知。

（四）执法监督的多维与强化

内部审核机制下，公安行政执法办案的质量提升受到制约，这需要建立并强化多维执法监督体系。一方面健全内部监督，向一线执法单位派驻或配备专兼职法制员作为执法办案的“质检员”，筑牢规范执法第一道防线；强化法制审核实质化，对存在质量问题的案件加大内部审退，制度化行政案件的证据排除；形成自我监督的氛围，多形式强化对执法重点环节、执法安全等情况的考评。另一方面完善外部监督，对于媒体和网络上反映的执法问题要及时予以追踪并妥善处理；积极拓展监督渠道，为人大、政协和群众等对行政执法活动的外部监督创造便利；主动加强执法公开，以公开形成自我加压。

（五）执法素养的内化与提升

执法规范化建设在近几年的推进中进入了瓶颈期，呈现出典型的实效边际化，问题的根源在于办案民警的执法素养未实现根本的提升。一方面，办案民警的专业素质和法治素养未实现根本改变。基层所队办案民警普遍年轻化，但当前新招录的民警普遍缺少法科教育背景，通过短期的业务培训难以从根本上扭转，这需要之后的招警工作中逐步提升法科教育背景的人员招录规模。另一方面，数字化时代的公安执法办案正不断面临着新形势、新变化，这需要转变传统的阶段式、模块化、单一项目导向的内部执法培训方法，以整体提升民警的法律素养、法治理念、体系思维为重点，全面厚植社会主义法律信仰、系统培育社会主义法治理念，引导民警由机械式办案向带有法治体系思维的办案转变。

四、结语

基于对裁判文书的分析可见，虽然公安行政执法办案的处罚决定一经作出即具有确定力和公定力，但司法终局原则下行政行为的最终效力仍是由司法机关决定的。因此，公安行政执法办案应将司法裁判思维贯穿始终，跳出现有的低标准、“跑量式”“任务化”办案模式，强化社会主义法治理念，提升执法办案综合素养，以更高的程序规范、证明标准、证据要求、裁量细则、审核机制来提升案件办理质量。