大国宏图：五年规划与国家治理现代化

问：今年是新中国成立70周年，如何认识中国的发展成就，在不同的历史时期，国家发展规划起的作用是什么？

新中国发展取得了巨大的成就，短短70年里完成了发达国家200多年走过的历程。1952年到1978年间年增长率达到了6.1%，1979—2018年经济增长率达到了9.5%，创造了人类经济增长史上规模最大、速度最快与持续时间最长的高速增长奇迹。同时，中国实现了经济、社会、政治、文化、生态的全方位发展，人口预期寿命从35岁提高到77岁，从70多年前的“东亚病夫”变成了屹立世界东方的世界强国。

国家发展规划在中国发展奇迹中扮演了重要的角色。第二次世界大战以后，发展中国家普遍采用国家发展规划作为推动工业化的手段，但是大部分国家没有坚持下来，而中国在其70年发展历程中，始终坚持国家计划（规划）制度，并持续地进行转型，从而成为推动国家发展的重要手段，当然不同时期国家规划发挥作用的方式不同。

第一阶段，建设时期的五年计划对于国民经济社会发展起到了大推动作用。新中国的工业化是从“一穷二白”起步的，中国的人均GDP只有119元，工业比重很低，资本极度匮乏，1952年人均储蓄只有1.5元，中国不可能走西方发达国家走过的通过殖民、掠夺等方式来完成工业化原始积累的老路，只能依靠计划体制来集中全社会的有限资金来发动与推进工业化，使得中国经济发展突破低水平均衡陷阱。这一时期我们保持了很高的积累率，大量资金投入到增长的基础部门，对基础设施、工厂建设进行大规模投资，国家投入了7000多亿元资金，建设了3000多个大中型项目，这消除了增长瓶颈，促进了经济起飞;超越了简单的比较优势发展模式，在西方经济封锁的条件下，将重工业作为优先发展部门，建立了具有自主能力的独立完整的工业体系。 推动了工业化快速发展，1953年到1978年间，工业年增长率达到了11.4%，工业比重每年平均提高1个百分点。最后，计划体制是“损有余补不足”的反向配置机制，能够引导有限的社会资源向弱势群体流动，通过粮食统购统销、农村合作医疗、普及初级教育等方式，在收入水平较低的情况下，很大程度解决了几亿人民的基本民生问题。

第二个阶段是改革开放初期的国家计划为市场经济转型提供了稳定机制。改革开放后，与苏联、东欧的前社会主义国家的“休克疗法”不同，中国走了一条渐进的市场经济转型道路。通过指令性计划、指导性计划、市场调控三条轨道并行，并逐步缩减指令性计划与指导性计划的范围，扩大市场调控的范围，逐步减少计划对于微观经济的直接干预，逐步向市场经济过渡。计划轨道为经济体制转型提供了稳定的机制，保障了关系国计民生的经济部门的稳定，避免了转轨国家普遍出现的恶性通货膨胀、商品短缺、国有资产大规模流失，经济增长出现漫长衰退期的“泪谷”。

第三阶段是进入社会主义市场经济体制时期，五年规划起到了发展调控的功能。五年规划不是凯恩斯主义经济学意义上的宏观调控工具，而是对于宏观调控起到战略导向功能的发展调控工具，为国家发展提供指引与调控的宏观框架。宏观调控主要针对的是成熟经济体的周期性波动，进行相机抉择的财政政策与货币政策调整，而发展调控则是综合运用目标治理、项目制、政策篮子等一揽子综合手段，对发展经济体的发展方向、速度与模式进行调控，以实现特定时期的发展目标。

五年规划的发展调控功能主要表现为以下三方面：第一，通过制定与贯彻发展理念来引领发展方向;第二，通过制定促进性发展目标、发展政策与发展项目来推动发展;第三，通过制定限制性发展目标、发展布局，划定发展底线来管理发展模式。

问：在市场经济条件下，规划机制如何与市场机制结合共同促进发展？

国家规划与市场机制一样，既是信息运用机制，也是资源配置手段。在市场经济条件下主要发挥三个方面的功能： 第一，规划对于公共资源配置具有约束性功能。國家规划有约束性指标是政府履行职责的依据，规划制定的目标、任务与工程需要国家使用公共资源去推动完成。约束性规划使得政府能够优化公共资源的配置。

第二，规划对于关系公共利益的混合性资源配置具有引导功能。混合性产品虽然企业、个体是生产主体，但是具有国家战略意义，需要国家战略引导。例如通过规划引导基础设施投资、人力资本开发和产业结构调整等。

第三，规划对于社会资源配置具有信号功能。五年规划的信号功能稳定了社会的预期，例如“十三五”规划出台之前，社会对于中国经济中长期增长前景看法很不明朗，规划一公布不低于6.5%的年经济增长率，就很大程度稳定了市场信心，因为改革开放以来，中国政府制定的经济增长指标没有未实现的。

“十三五”规划将规划的定位规定为三个方面：一是市场主体的行为导向;二是政府履行职责的重要依据;三是全国各族人民的共同愿景。这大体等同于我们说的市场经济条件下规划的三个功能。

问：规划干预会不会影响市场自发均衡呢？

市场均衡是有严格前提的，将时间变量、社会公平、自然环境、外部不确定性等因素加入之后，市场往往是不均衡的，同时均衡与不均衡又是动态转化、波浪式前进的，中国有国家发展规划能够弥补市场失灵，推动发展的更高水平的动态均衡。

综合平衡是国家计划的重要指导思想，陈云同志曾经提出国家计划需要财政、信贷、外汇和物资各自平衡又统一平衡的“四大平衡”思想。在市场经济条件下，国家规划不再进行综合平衡，但是仍需要考虑市场在宏观层面的失衡问题，引导推动经济发展实现更高水平的均衡，主要包括供需、时间、空间、生态、内外五大均衡，我们正在制定“十四五”规划，市场对于资源配置起决定性作用，规划要更好起作用，主要也是要把握好这五大均衡。

第一，供需均衡。市场并不能自发地实现总供给与总需求的均衡，这也是资本主义经济周期性危机的根源。规划通过发展战略选择能够促进总供给与总需求的平衡，拉动经济增长，降低经济增长波动性。改革开放初期，我国处于消费品短缺经济阶段，头几个五年计划大力发展农业、轻工业，满足了人民的消费需求。90年代末以后出现了消费品过剩，通过扩大投资，发展重工业，推动了新一轮的经济增长。“十三五”时期，通过推进供给侧结构性改革，削减了无效供给，提升了有效供给，促进了市场出清。“十四五”时期，中国有效需求不足成为突出挑战，需要通过积极政策扩大有效需求，以实现新的均衡。