关于城乡供水一体化的思考

李新良

摘要：目前，我国城乡供水发展不平衡，农村供水问题制约着农村发展和乡村振兴。本文从如何发挥政府、供水企业、城乡居民及全社会的力量四个层面，探讨了解决这一问题的可行性方法，指出：要最大限度调动各方资源，形成合力，共同推进，才能促进这一问题的解决。

关键词：城乡供水一体化;政府主导;企业主体;个人及社会参与

农村饮水安全是实现乡村振兴战略的重要内容，是全面建成小康社会的硬指标。随着经济社会发展，城市供水问题基本得到解决，但城乡供水发展不平衡不充分的问题日益显现，农村地区的饮用水仍然存在供水量不足、水质不达标、管理服务不到位等问题。农村饮水问题成为民生基础设施的最大短板，在很大程度上制约着农村发展、乡村振兴。

一般说，纯公共物品的政府供给重在公平，私人物品的市场供给重在效率，而处在中间地带的准公共物品的供给既不能抛弃市场机制，也不能放弃政府作用，而要将二者有效结合，强化准公共产品的有效供给。城乡供水是涉及广大城乡居民的准公共产品，解决广大农村经济相对落后地区的供水问题，实现城乡供水一体化，应充分调动政府、企业、个人、社会等各方力量。

充分发挥政府主导地位作用

（1）建立健全跨区域协作机制。我国实现等级划分的管理制度，而城乡供水受水源时间、空间分布不均影响，往往不能由一地或一部门独立有效地解决，因此十分容易出现各类矛盾和冲突。例如乡镇水厂产权归属、跨区域水源调配等问题，就十分复杂。为解决这些矛盾，需要根据当地供水特点建立相应的跨地域、跨部门的协调机制，该协调机制级别应高于原有行政级别，并明确权属、工作职责和管理权限及协调程序、方法和内容。

（2）强化总体规划引领。城乡供水一体化是总体战略，要明确工作的整体思路、措施，对城乡供水一体化的项目规划建设、运行管理进行科学、系统、有序的规划。积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水工作方针，打破城乡行政区域界限壁垒，评估城乡供水现状，合理确定供水范围和规模，择优选取水源，统一规划，分步实施，发展集中连片规模化供水工程，构建以大水源、大水厂、大管网为主的城乡供水体系。对于偏远无法连片的村，合理选取水源及净水工艺，利用物联网和自动化控制技术，实现水站“无人值守”，远程集中管理。“大”“小”结合，全面提升城乡自来水普及率和供水保证率，逐步构建城乡供水工程体系、规范化管理体系。

（3）整合城乡水务资源。结合城乡供水规划，整合不同城乡间、不同区域间水务资源，从更高级别实现跨行政区域、更大范围跨时间限制的水资源统一管理和配置。在推进资源整合中，可对县、乡、村水务资产进行摸底评估的基础上，综合运用经济、行政、法律手段，通过资产划转、并购、委托经营以及人员分流安置等方式整合，实现城乡供水由政府主导，或由同一家国有（控股）企业负责一个区域或多个区域的运营管理服务。

（4）加大政策资金支持力度。城乡供水一体化建设投资大、收益小，资金保障如何直接关系工作成败。融资成本过高会导致供水企业亏损，项目建设既需要政府的投资补助，更需要创新举措多方筹集资金。目前农村供水的融资方式为中央补助、地方配套、受益群众交纳和参与企业投入等。由于财政收入增幅持续回落，主要依靠财政性资金开展建设难以为继，同时由于国家对融资平台和地方债券的监管力度不断加大，不少地方融资能力弱，迫切需要创新融资机制，解决好资金筹措问题。国家层面应加大对城乡供水工程建设及运营管理投入，特别对实施城乡供水一体化的经济落后地区进行专项补助;省级政府应统筹财政预算资金，按照审定的实际投资金额给予适当补助，并向经济落后地区倾斜;市、县政府应按照实际投资金额承担一定比例的补助或资本金。同时，还可发行城乡供水专项债券，协调发行机构优先给予支持，募集建设资金。政府应出台水费补贴管理办法，根据实际情况由财政给予适当补贴，并授予国有供水企业特许经营权，推动供水企业逐步实现盈亏平衡。

落实供水企业主体职能

（1）优化运营管理模式。探索健全城乡供水长效运行管理机制体制，要充分吸收供应链管理等先进管理理念，运用现代信息技术和集成技术，优化从“水源头”到“水龙头”，再到用户的管理服务，实现全过程有效规划和控制。

一方面，要因地制宜，优化供水管网的设计与水厂位置的选择与分布模式，注重提高供水的可靠性及保障饮用水达标，并关注其经济性，有效控制供水成本;另一方面，要在统一运营的前提下，充分运用现代网络信息技术、供应链管理理念，在重点乡（镇）、村设立分公司或供水管理站，将管理服务延伸至乡（镇）村，探索承包经营、委托经营模式，建立“建所到乡、运维到村、服务到户”的三级管护机制，实现全面统筹的“垂直一体化”管理;同时，要落实好乡（镇）、村级的属地管理责任，建立健全系统风险防范机制和应急机制，确保系统安全。

（2）加快供水信息化建设。城乡供水一体化工程建设需要提高信息化管理系统的建设，以先进的科学技术和网络技术作为依托，使整个取水、输水、制水、配水、抄表、收费等均实现信息化、自动化运转。通过数采仪、无线网络、水质水压流量表等在线监测设备实时感知城鄉供水系统的运行状态，并采用可视化的方式有机整合各类信息，实现供水全过程自动化监测和控制。推进管网数据与业务数据的高度融合、管网智能决策分析与业务管理联动、供水管网管理模式与业务流程再造，以线上指挥监督管理，线下主动运维调控，实现水务管理理念和运营模式的转变。

（3）加强人才队伍建设。在推动供水事业发展中，专业人才队伍具有非常重要的战略地位，但目前普遍存在专业技术人才欠缺现象，特别是推进城乡供水一体化使人才供求矛盾更加突出。大中型供水企业可与高等院校、职业学校合作，通过联合办学、定向培养等模式加快供水建设管理人才培养。探索和建立适应城乡供水发展需要的专业技术人才认定、评价、考核、激励机制。供水企业鼓励和支持企业员工参加在职学习培训，继续深造提升自身业务和专业技能，并可基于项目管理加快培养复合型的专业技术人才，量化考核评价指标，逐步建立重实绩、重贡献，形成形式多样、自主灵活的分配激励机制，创造使人才脱颖而出、人尽其才、才尽其用的政策条件和企业环境，打造一支业务精湛、致力躬耕供水事业的专业人才队伍。

发挥城乡居民参与积极性

（1）建立健全价格形成机制。准公共物品的定价需兼顾公平与效率的均衡。水价是水资源经济管理的重要手段，是调节水资源供给与需求的杠杆。世界银行和其他国际机构提出，一般采取居民水费支出占家庭收入的比例（即水费支出系数）不超过3%～5%作为现实可行的指标。就我国目前供水行业现状而言，生活水费支出系数低于1.5%，大部分地区甚至低于1%，水的价格与水的稀缺性价值不匹配，存在一定的提价空间。适当提高水价，既可抑制水需求的快速增加，也有利于供水企业持续良性运作，实现水需求的市场调节。但水价调整是一个系统工作，需考虑当地供水成本、物价水平、居民收入状况、生活习惯等诸多因素，难度较大。因此，可由省级及以上行業主管部门牵头，各级政府部门联动，建立完善水价形成机制，科学合理定价。在供水水价未达到运行维护成本期间，各级财政可以根据实际情况给予补贴，推动供水企业逐步实现盈亏平衡。

（2）让用水付费成为共同意识。企业经营的成败归根结底取决于消费者，消费者是企业的利润来源。准公共产品的消费，是社会公益目标下的有偿消费。供水行业这种类型的准公共产品供给是以公益为目的，并非获取巨额利润。合理的水费有利于建立节约水资源的意识，改善居民生活习惯，有利于保障供水企业能够持续提供良好的供水服务。因此对于消费者而言，应当改变观念，牢固树立用水付费意识。在完善城市供水收费管理制度的同时，加快推进农村地区供水“一户一表、抄表收费”制度，逐步实现农村供水收费全覆盖。

动员全社会参与供水事业

（1）强化宣传引导。城乡供水一体化项目的推进需要社会各界的大力支持。要充分通过广播、电视、报纸、互联网等媒体，持续性、战略性、系统性地宣传饮水安全常识，让群众从“有水喝”转变到“喝好水”思想上来;逐步引导农村百姓树立健康饮水、用水付费的观念;引导社会资源支持城乡供水，争取社会各界更大的支持、配合。

（2）支持供水项目建设。城乡供水一体化实践中难免面对诸般难题。要强化政府的主导作用，解决项目建设过程中的矛盾纠纷，理顺产权资产，强化征地用地保障。土地使用指标在使用存量（增量）建设用地内给予优先安排，在税收、电价等方面根据农村饮水安全工程有关规定执行优惠政策。建立健全城乡供水安全监测和工程质量验收评定体系，确保供水工程建得好、管得好。同时出台系列保障供水效益的政策，对于净水工艺落后、出厂水质无法达到国家水质标准、无法纳入城乡供水一体化的乡镇、村供水设施依法实行关停。社会各界要从民生大局出发，算大账、看长远，“小我服从大我”，为城乡供水一体化项目建设开好绿灯、凝聚力量。

（3）开展节水护水活动。水是生命之源，发展之要。习近平总书记提出十六字治水方针，高瞻远瞩地把节水优先放在首位，社会各界应大力实施全民节水行动，推动节水型社会建设，把对水资源的高效利用、合理开发和有效保护作为推动城乡建设发展的有力支撑。加快推进饮用水水源保护区、保护范围划定，确保从源头上保障饮水安全。建立饮用水水源保护的部门联动和执法协作机制，不定期开展饮用水水源环境保护现场检查和联合执法，全面排查和整治水源地保护区、保护范围内的违法违规问题，依法查处各种人为破坏水源地工程设施与环境污染的违法行为，让生态环境成为社会经济可持续发展的根基和底色。

总之，城乡供水一体化是一个系统性工作，广大农村特别是经济相对落后地区，由于资金不足、基础薄弱、观念落后等方面影响，推进难度较大，需要最大限度调动各方资源，形成合力，共同推进。各地要结合实际加快城乡供水一体化工作的调查研究，从规划建设、运营管理、优化服务等方面探索一条契合实际的发展模式，积极助力乡村振兴，更好造福城乡居民，满足人民群众美好生活需要。

参考文献

[1] 施熙灿.国外及我国部分地区水价概况〔J〕.水利水电科技进展，2003，23（3）：60-64.

[2] 冷艳杰，杨培岭，刘玉龙.水费支出系数分析.沈阳农业大学学报，2004-10，35（5-6）：522-524.

责编/庞晓娟