国有企业法人治理结构及其法治化路径

梁思行

现阶段，我国许多国有企业已经发生了深刻变革，国有企业治理结构的法治改革已经取得了显著成效， 但仍有很多迫切需要解決的问题。分析和论证国有企业法人治理结构和法治化路径，对于促进我国国有企业的可持续发展具有重大意义。

一、国有企业法人治理结构

国有企业法人治理结构到底应该选择哪种模式，这是由一定的经济制度，历史文化环境，市场发达程度和法治环境等影响的。外部主导型的国有企业法人治理结构，是以市场为导向的，从而促进企业的经营者加强自我约束。好的公司法人治理结构是“那些能够将最大限度地减少代理成本并有助于实现股东价值最大化的做法”。而内部主导型的国有企业法人治理结构是由股东、银行、公司内部管理者的流动对公司治理结构起作用。有效的国有企业法人治理结构，应当是提高合理配置权力，在公司的内部形成自我约束、相互制衡的机制，从而有效的协调相关着的利益和权力。国有企业治理结构是属于企业制度层面的内容，其核心就在于企业通过权利制衡，监督管理者的绩效，从而保障股东和其他利益相关主体的权利。尽管对公司治理结构的理解不统一，但是，通过种种不同的理解，实质上可以把国有企业法人的治理理解为一种契约制度，在通过治理合理配置权利，在公司内部形成自我约束和相互制衡的机制，从而有效协调相关者的利益和权力。

二、国有企业法人治理结构法治化现状分析

1.权力制约机制不规范。股东会制衡董事会受阻，按规定和制度设计的初衷，股东会应该是权力机构，但是，事实上却是在行使权力时受阻，难于决定或根本上就决定不了董事会的人员。因为，在我国是由上级主管部门提出董事人选，股东会仅仅是从形式上表决一下就可以了，而应当由股东会决定的资产收益。重大决策以及选择管理者等权力往往都由董事会直接决定。董事会难于制约管理层，按规定应当是由董事会召集股东会议，并向股东会汇报工作，然而实际上却是由管理阶层的经理或者是总经理召集股东会会议，向股东会负责。而监事会的地位往往没有董事会强，有时是弱多了，甚至比管理阶层都弱，这就使得监事会很难发挥出应有的监督作用，监事会提出的监督意见董事会和管理阶层很少重视。

2.内部人控制严重。在我国，所谓的内部人通常是指在企业内部的事实上或法律上掌握了企业相应控制的经理人。而内部人的控制在现代企业当中普遍存在，内部人控制制度就是国有企业的经理或者工人在建立现代企业制度以及企业公司文化当中获得一定的控制权。在国有企业当中政府作为出资人与企业管理层之间的信息不对称，特别是法人治理结构的不完善，国有企业的法律法规在事实上难以执行，而内部人控制企业，在企业的对外投资和利益分配等重大的活动当中可能掺杂着私人利益，从而损害企业所有者的利益，企业法治化水平较低，在代理人的经营管理当中，经营管理层很难自己监督自己，往往都在私利的引诱下与内部人合谋，一起损害资产所有者的利益。内部人控制在我国的国有企业当中普遍存在，已经成为国有企业法人机构治理的一个毒瘤。

3.委托关系不明确。委托代理制度是公司法人治理的核心，在我国，对于国有企业的授权，哪些是基本授权，哪些又是特别授权，缺乏明确的规定，而授权的期限是多久，授权的顺延和怎样顺延也没有相应的规定。而基本授权的目标和被授权机构人员的资格等问题也没有明确的规定。在国有企业中的代理链很长，代理的成本也就极高，从而导致代理的效益十分低下。多环节的代理将会造成代理人的权力和义务不断地削弱，导致原初委托人和委托代理目标很难得到贯彻实施。而代理链越长，国有企业中的掏空行为就会不断加剧，从而导致国有资产的流失也就越严重。

4.核心竞争力缺乏。现代化企业的基本问题是核心竞争力的形成、发展、维护、再创，企业的核心竞争力是企业实现可持续发展的重要支撑之一。而我国的国有企业最欠缺的就是竞争力。我国的一些国有企业的薪酬基本都是月和年各一部分，基本上都维持在一个水平，而薪资方面既有高级管理人员的过高，普通职工的却特别低，而生产任务和承担的责任却很高，这就严重的影响了职工的生产积极性，极大的影响了企业的创新能力。在深化国有企业法人结构治理当中，如何既充分的发挥企业的经营职能，同时又保证了党组织的主导地位和职工的主人翁地位，这是一个难度性很大的问题，如果处理不好，必然会影响到企业核心竞争力的形成和发挥。

三、国有企业法人治理结构法治化路径

1.建立操作性较强的权力制约法律制度。建立起操作性较强的制约法律应当先建立起财务管理制度，权力制的法治化就体现在财务的管理法治化上。企业要发展，要转制成功，就要先管好钱，提高管理好钱的法治化水平，才能够将国有企业治理结构中的权力制约落在实处。也应当从实质上制约权力的滥用，权力制约法律制度的建设并不是静态的建设，制定国有企业法人治理结构法律制度不是目的，重点是在实践中执行这种制度。

2.彻底解决内部人员控制问题，从法律制度上确立股权结构多元化。为了彻底解决内部人控制问题，我们应当进一步深化产权制度的改革，让国有企业能够真正意义上具有完全的法人财产权，按照现代企业产业制度，公司的财产应当属于公司，股东们没有权力支配公司的财产。也要进行股权的多元化发展，持股多元化之后，更需要制定配套的法律制度来保障股东的利益和全体人民的利益，从而防止国有资产的流失。

3.进一步用制度明确委托关系。要通过法律来规范出资人的权力，从而减少政府对企业的干涉。目前国有企业面临的问题是政府主管部门不愿意失去既有的权利，企业的管理人员又想保留对应的行政级别和干部身份。企业可以根据政府主管部门的决定，从而采用承包、租赁等经营责任形式，但是，就目前的形式来讲，依然是政府对企业的干涉太多，急需从制度上加以解决。这就说明，已有的委托关系的法律制度还不是很完善，还需要进一步的细化，尤其是在法律责任方面的规定还不是很具体，缺乏针对性强的规定。比如，在企业经营相关的破产问题上，我们需要建立出一个既符合各国破产法的通行惯例，又要符合我国的实际情况，并能够保障破产程序的高效、公正进行的管理人制度。

4.用法治方法增强企业的核心竞争力。制定的制度应向有利于掌握核心技术的人员导向，要把规定核心技术人员和潜在的核心技术人员脱颖而出的制度，作为选人用人制度建设的重点。也要把高层管理人员的薪酬与企业的利润联系起来，不仅要考虑企业的短期盈利、短期发展，也要考虑到企业的长期盈利、长期发展。而完整的公司法人治理机构的法治化分为内部治理结构的法治化和外部治理结构的法治化，因此要整体建构公司法人治理结构的制度。对内部而言，要通过法律规定把作为国有资产代表的政府与其承担的责任联系起来，而就外部而言，就要从法治层面完善产品市场，要把外部的法治化和内部的法治化联合起来，以内部的法治化为主，从而提高企业的核心竞争力。

四、结语

国有企业股权结构和经营模式上具有很大的特点，在国有企业整体同治化的基础上，颁布的公司法人治理结构上存在很大的不同。在我国已经建立的市场经济主导地位下，国有企业公司法人治理结构上出现的很多的问题和不足，给市场的公平竞争造成了很大的负面影响，从而也增加了国有企业顺利发展的风险。因此，为了改善国有企业法人治理结构上出现的问题，必须严格参照相关的法律法规进行相应的改进，只有这样，才能保障国有企业的稳定发展。

（作者单位：广西广投银海铝业集团有限公司）