农业高校项目经费内部控制设计

陈良凤 张 丽

引言

2012年财政部颁布《事业单位内部控制规范》，自2014年1月1日起施行；2015年，财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》；2016年发布《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》。财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，以及行政事业单位内部控制报告需要在每年决算时随决算报表一并上报的意见，要求大力推进学校内部控制建设和完善工作，包括控制环境、预决算管理、资产管理、科研项目管理等15个模块，强调高校对科研项目管理应当全面梳理科研项目的申请、立项、执行、验收、结题结账等关键环节可能存在的风险点，建立架构清晰、职责分明的科研项目管理内部控制，明确相关部门和岗位的职责权限。本文根据农业高校科研乡村调研、租用农民土地等实际情况，探讨在简政“放”权、优化“服”务的环境下，如何加强经费“管”理，通过创新科研经费管理方式，更好地适应农业高校活动规律和特点，提高财务管理效能，激发科技创新活力。

一、农业高校科研项目经费内部控制的含义

关于内部控制，根据美国COSO报告，内部控制是被审计单位为了合理保证经营效率和效果、财务报告的可靠性以及对法律法规的遵守情况，由治理层、管理层和其他人员设计与执行的政策及程序，包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及监控活动五大要素，其每个要素都是有效进行内部控制所需要的。这五大要素也是高校科研项目经费内部控制的基本组成单元。

教育部于2016年发布的《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》对高校内部控制的表述是:为学校实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。科学研究是高校重要的职能之一，高校承担的各级政府项目、承接的企事业单位技术开发、技术咨询和服务等科学研究和技术服务项目等科研项目经费内部控制，亦是高校内部控制的重要组成部分。

科研经费管理要实现合法合规性、效益性和有利于高校科研事业健康发展的内部控制目标。农业高校科研项目来源渠道多样，国家和省级重点研发计划、重大科技专项、自然科学基金等，以及来自企业的横向科技合作项目，不管来源渠道如何，项目支出均具有以下特点:一是研究周期长，一种品种选育从材料收集到品种育成需要长达8-10年；二是农业生产具有较强季节性特征，农业科研项目开展也受到季节性影响；三是受自然环境制约，研究结果具有不确定性。在科研经费支出方面因科研项目开展的特点也具有其特殊性，如试验田间田埂建设等无法以基建项目流程管理对待；乡村调研、租用农民土地、购买零星农机具等无法取得合法票据；农民用工因完成试验任务、劳动强度、环境条件等不同，劳务支出标准不一等，都对科研项目经费内部控制目标实现提出了挑战。

二、农业高校科研项目经费内部控制设计原则

农业高校科研项目经费内部控制设计原则应遵循一般原则，并充分考虑农业高校科研项目开展的特点。

（一）全面性原则

从申请、立项、执行、验收、结题结账等环节，从采购、资产管理、经费支出、绩效评价等程序，实现对科研经济活动的全面控制。

（二）重要性原则

对大额资金支付、转拨经费、子项目设置等重要经济活动及其可能产生的重大风险进行重点控制。

（三）有效性原则

内部控制设计应符合国家有关法律法规和学校实际情况，机构、岗位设置和职责分工应当科学合理，并符合内部控制的基本要求，确保不同部门、岗位之间权责分离，有利于相互制约、相互监督，各环节之间协调配合。

三、农业高校科研项目经费内部控制框架

根据美国COSO报告提出的五大要素，农业高校科研项目经费内部控制框架应包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控活动五个方面。

（一）控制环境

内部控制环境为高校内控运作提供有力的环境支持，才能使风险评估、控制活动、信息与沟通、监督活动四个部分高效地发挥最大作用。控制环境主要包括:一是围绕目标建立健全充分有效的组织结构、报告流程、合理授权与责任等机制；二是对诚信和道德观作出承诺；三是根据目标使职工各自担负起内部控制的相关责任。

（二）风险评估

风险评估主要包括进行风险识别、分析和管理:一是能充分清晰地设定具体目标，以便识别和评估与其相关的风险；二是能分析影响目标实现的风险，包括舞弊的可能性，并决定如何应对；三是识别和评估对内部控制体系可能造成较大影响的变化。

（三）控制活动

控制活动是确保内部控制得到有效执行的必要措施和程序，主要包括:一是选择并开展控制活动，将风险对目标实现的影响降到可接受水平；二是选择并开展关于技术一般控制活动以支持其目标的实现；三是通过政策制度和保证这些政策制度执行程序，来实施控制活动。

（四）信息与沟通

信息与沟通主要包括获取或生成、使用相关的高质量信息来支持内部控制发挥作用。如及时准确地收集内部沟通信息如内部控制目标和责任，与影响内部控制发挥作用的外部相关方进行积极沟通等。

（五）监控活动

监控活动是贯穿内部控制始终的重要环节，主要包括:一是及时对内部控制构成要素以及运行进行有效考察和实时评价，并确认内部控制要素是存在的且是正常运行的；二是及时评价内部控制缺陷，并及时修正以保证内部控制系统作用得到有效发挥。

四、农业高校科研项目经费内部控制设计

（一）控制环境

为确保项目申请立项、实施、绩效评价等环节相关的论证、立项审批、合同管理、经费管理等程序不脱节和不相容岗位相互分离，应建立健全“统一领导、分级管理、责任到人”的科研项目经费管理体制，建立健全科研项目归口管理制度，合理设置科研项目管理岗位，明确学校、院（系）、项目负责人在科研项目经费管理方面的职责和权限，并建立科研财务助理制度。

学校是科研经费管理的责任主体，负责科研经费的统筹管理与组织协调。相关职能部门在科研经费使用、管理、监督方面各负其责，协同管理，共同监督，科研项目申报、立项（科研项目任务书或科技合同的签订）、绩效评价等由学校科研管理部门归口管理，科研经费核算由学校财务部门归口管理，科研项目设备和服务采购由学校采购办管理，固定资产和无形资产由资产处管理，审计处、监察处履行监督管理职能，学院对本单位科研经费管理承担监管责任。

建立健全科研绩效评价制度，建立以创新质量和贡献为导向的科研项目考核、评价和奖励制度，并通过合理运用绩效评价结果，激发科研人员热情，提高科研经费使用效益。

（二）风险评估

1.对外部风险进行评估。包括社会经济起伏变化、科技快速发展、科研项目管理政策等对科研项目执行和项目经费管理的影响，以便及时修订科研项目管理相关制度。

2.对内部风险进行评估。学校管理制度是否健全和执行得有效，责任落实是否到位，是否会造成管理混乱、导致科研项目经费流失，或被滥用、挪用的风险；还包括教职员工素质水平，科研业务处理流程，科研项目与科研项目经费衔接及处理程序等。同时，对关键风险点作出标识，让经费使用者明了，将制度落到实处。

申报立项环节的关键风险点包括:申报立项论证不充分，项目有可能重复申报立项，或造成项目可能无法完成，形成资金浪费；申报材料信息虚假，预算造假，虚列支出名目，与自己有利益关联的企业共同申报而不予说明；合同签订不规范，合同条款存在缺陷，可能产生经济损失和法律纠纷；立项时不执行任务书，随意分解课题经费，将一项经费下达到多个负责人等。

项目实施环节的关键风险点包括:科研经费到款不及时，影响科研工作任务开展，造成后续科研经费不能按合同约定到位；不按批复的项目预算或未按合同约定使用科研项目经费，预算执行率低；不按任务书或协议及时转拨外协经费，影响合作方任务完成；超预算购置设备，购置与课题不相关的设备或购置由单位支撑条件支付范围的办公设备等；虚构农产品材料明细单，未建立材料进出库制度；利用科研协作之名或测试化验加工之名转拨经费将其挪作他用；虚列名单冒领劳务费、专家咨询费；虚列打印复印支出套取经费；通过与自己有利益关系的企业转移资金等方式进行套现；报销其他与课题无关的经费等。

绩效评价环节的关键风险点:不按规定办理结题和经费结转手续，结余经费使用不符合规定；为避免结余经费被收回，突击消费发生违规行为；使用效率低下形成大量结余造成科研经费浪费。

（三）控制活动

1.申请立项阶段控制。要进行充分论证，避免重复立项、多头立项，审核关联方关系，合理编制预算。组织论证评估课题，立项客观、公正；对预算编制的质量和效果，从课题预算源头进行规范，提高经费支出效率，按进度合理使用，发挥预算控制约束力，财务人员全程参与预算编制工作。

所有科研项目经费应作为学校收入纳入学校预算统一管理和核算。科研管理部门应及时将已批复或已签订的科研项目任务书或合同交财务处，以确保项目经费按时足额到位。项目负责人必须确保已开具票据的各类科研项目资金及时拨入学校指定的银行账户。

2.项目实施阶段。项目实施阶段应确保科研项目经费按任务书或合同执行。

3.绩效评价阶段。绩效评价阶段的主要负责部门包括财务部门、科研管理部门、审计部门。主要控制活动包括:是否按规定办理结题和经费结转手续，是否有长期不结题或项目结题不结账现象；是否存在使用效率低下形成大量结余造成科研经费浪费的现象；是否有为避免结余被收回，突击消费发生违规行为现象；结题上报项目负责人编制经费决算表是否账表相符；结余经费使用是否符合规定；是否按审计意见或绩效评价要求及时整改。

（四）信息与沟通

在立项申请阶段、项目实施阶段、绩效评价阶段全过程建立部门间的协同合作机制，以对科研经费内部控制整体框架及其运行情况进行跟踪、监测，控制风险。科技管理部门关注的重点是项目申请和成果，财务部门重点关注收支和财务核算合法合规，项目负责人重点关注经费总控制和项目目标的实现。由于各部门关注点不同，因此，应利用科研信息平台，建立信息共享制度，将科研项目从申请立项到项目实施，再到绩效评价的全过程予以连接，相关部门能够共享信息，及时多向沟通。

立项申请阶段，各部门了解申请项目和立项项目的情况，当经费到位时，可以及时下达使用。项目实施阶段，科技管理部门在经费使用上给予制度指引和有效监督；财务部门主动了解项目运作，核实经费支出与课题的相关性；资产处、采购办对科研经费购买资产、农药化肥等实验材料的渠道、入库手续负责，并对资产和实验材料购置的合理性进行考核、论证。绩效评价阶段，各相关部门及时了解项目绩效评价进展、结转情况，督促项目负责人对结余资金及时结账和使用。

（五）监控活动

科研经费管理应建立审计、监察、财务、科技等学校职能部门在内的科研经费监督体系，建立健全科研经费监督检查机制，建立科研项目专项审计和检查制度。

项目立项阶段，检查科研项目申报是否按照目标相关性、政策相符性和经济合理性的原则，科学、合理、真实地编制项目预算；对于重大科研项目，学校是否建立预算评审制度，是否组织校内相关职能部门、咨询专家或中介机构对项目预算进行评审，提出预算审核建议；横向经费是否审查合同或协议（见表1）。

表1 项目立项阶段控制

项目实施阶段，检查是否完善支出管理制度，明确各类科研支出审批流程与权限，规范履行支出申请、审批、招标采购、资产验收等程序；检查是否按合同或协议履行；对于从农民手中购买农机具、化肥等材料无法取得发票的，检查是否设置审批环节，以确认业务是否真实；检查科研项目外拨资金是否按合作（外协）项目合同执行，是否有以测试化验加工名义变相转拨经费的现象（见表2）。

表2 项目实施阶段控制

绩效评价阶段，检查是否及时办理科研项目资金决算与结账手续，提供报表数据是否真实有效，科研项目的结余资金应按规定及时处理。检查项目执行是否有造成项目无法通过验收的情形，是否有可能造成科研经费被收回或减少的后续拨款，导致学校信誉受损的现象。

五、加强农业高校科研项目经费内部控制的建议

（一）落实科研项目经费管理法人责任，建立健全内部控制制度

明确内部控制目标，优化管理流程，建立健全科研经费管理制度。高校科研经费内部控制目标包括合理保证高校科研项目经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败。主要控制点有制度建设、流程设计、核算、分析与监督。高校应遵循国家相关法律法规、财经纪律及管理规定，结合学校实际情况，从关键风险点入手，制定管理制度，促进科研经费管理合规目标的实现。

高校对科研项目经费管理一般实行“统一领导、分级管理、责任到人”的管理体制，建立健全“学校、学院、项目负责人”三级责任制。制定清晰明了的内部控制管理制度并与科研项目管理、资产管理等相关制度衔接，将制衡机制篏入到各项管理工作之中，实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。学校内部控制建设由计划财务处或审计处牵头组织，建设方案报校长办公会审议批准后执行；日常实施按照各项具体业务权限设置执行；评价监督由审计处牵头组织评价，评价结果中如出现重大内部控制缺陷，需报校长办公会审议决定。执行制度应了解制度制定的初衷，不必机械化地执行制度，避免制度执行流于形式，而实质性风险防控却不到位。

（二）加强信息化管理，消除信息“孤岛”现象

提高内部控制信息化水平，利用信息化手段提高内部控制的科学性、及时性和有效性。通过信息同步集成，改变单位各项经济活动分块管理、信息分割的局面，提高财务与业务衔接信息化程度，将预算管理、资产管理、项目管理等整合集成在统一平台上，实现内控和流程真正融合进经济业务全过程，确保财务信息和项目管理信息及时、可靠、完整，减少或消除人为操纵因素，提高报销效率。

（三）提高科研诚信意识，强化内部控制文化建设

科研诚信也可称为科学诚信或学术诚信。美国学术诚信研究中心（The Center for Academic Integrity，CAI）将学术诚信定义为:即使在逆境中仍坚持诚实、信任、公正、尊重和责任这五项根本的价值观。通过强化诚信意识、思想道德建设和文化熏陶，在诚信基础上建立内部控制体系，内部控制是“他控”，文化建设是“自控”，内部控制是“法”，文化建设是“德”，只有将其有机结合起来，才能真正形成保障事业发展机制。

（四）加强内控管理队伍建设，提高内控管理人员专业能力

站在学校高度整体推动学校内部控制制度建设的角度，既包括单位层面权力运行制约机制建设，又包含业务层面工作流程梳理、岗位设置、重要风险点防控等，需要内控管理人员根据高校实际进行设计、修改和完善，这些都对内控相关人员业务水平和专业能力提出了更高的要求。因此，要明确内部控制专门建设机构，并将内控专业知识纳入到财务、审计、资产、采购、基建等人员继续教育内容之中，以不断提高内控制度建设水平和成效。