兴庆宫升级改造未批先建，曲江模式遭文物局“拦截”

南方周末记者 罗欢欢发自西安

曲江新区开发的大唐不夜城群雕。　南方周末记者　❘　冯飞　❘　图

★陕西省文物局《关于兴庆宫公园综合提升项目有关事宜的复函》显示，拒绝的原因在于“我局认为该项目上报前已动工并大部分完工”。

事实上，世界文化遗产不仅仅指文物本身，对它的保护还包括，“保证与周边景观风貌与文化遗存和谐一致”。

“曲江风”吹到了西安兴庆宫公园。

2021年7月1日，兴庆宫公园重新开门迎客。早上6点，已有上千人排队等候入园。为了迎接即将在9月15日开幕的十四运会，拥有63年历史的兴庆宫公园早就由曲江新区管委会全面接手，首次进行升级改造。

在老西安人的抽屉里，总能找到那么几张在兴庆宫的留影。对他们来说，“兵马俑太远，城墙太闷”，童年最大的福利就是去兴庆宫浪上一天。

在唐代兴庆宫遗址上兴建起来的兴庆宫公园，不仅仅是西安人的“童年记忆”，还是唐长安城三大宫殿群之一。在李白的三首《清平调》末句，就提到了兴庆宫的沉香亭——“解释春风无限恨，沉香亭北倚阑干”。

标志性的草地和朱红色的大门，成为“曲江美学”特有的文化符号。按这种美学风格被重塑的兴庆宫公园毁誉参半，点赞者感慨环境整洁一新，“水绿了，厕所也干净了”，也有人认为丢了原来韵味，成了千园一面的“曲江风”。

“改造后的兴庆宫公园有着浓浓曲江风，成了曲江池兴庆分池？”华商报在视频号中直言不讳。

观感上的差异还是小事，关键是，曲江改造兴庆宫是未批先建。

未批先建，兴庆宫“失去了审批的先决条件”

兴庆宫公园共清理出十七座建筑遗址，除了沉香亭还有勤政务本楼、花萼相辉楼等等著名建筑。作为唐玄宗藩王时期的府邸，这里是陕西省重点文物保护单位。

根据文物保护法十七条规定，省级文物保护单位的改造方案需报国家文物局和陕西省政府审批同意，如今公园已经开园，而审批手续却被打了一个死结。

曲江新区管委会曾提交过申请，但是陕西省文物局认为不具备上报国家文物局的审批条件。

陕西省文物局《关于兴庆宫公园综合提升项目有关事宜的复函》显示，拒绝的原因在于“我局认为该项目上报前已动工并大部分完工”。

文件的落款时间是2021年6月14日，距离开园仅剩半个月。未批先建的事实也得到了陕西省文物局的确认，相关工作人员向南方周末记者表示，“没有收到兴庆宫公园上报的审批文件”。

西安市文物局是曲江文物保护审批需过的第一关，它审核同意后上报给陕西省文物局，再由省文物局上报到国家文物局。

2021年3月25日，西安市文物局对兴庆宫的提升更新总体方案进行批复，认为“各项工作的审批和管理要求存在差异，该方案并未达到上报上级文物部门履行审批程序的深度。鉴于此，请贵委组织召开专家会，对该方案涉及的项目进行研究分类”。

谁也没有预料到曲江会倒在第一关。对曲江情况稍有了解的人都清楚，西安市文物局局长孙超原来是曲江新区管委会副书记。

《兴庆宫公园提升更新总体方案》中显示，早在2020年12月1日到2021年1月26日，中国社会科学院考古研究所陕西第一工作队就受曲江管委会下属的曲江大明宫遗址保护办公室建设局委托，对兴庆宫公园进行了全面的考古勘探，并于在2021年1月26日出具了一份初步文勘报告。

与此同时，“项目聘请了工程院院士著名建筑设计大师张锦秋为兴庆宫公园项目总顾问，建筑科技大学教授著名文物保护专家刘克成为遗址保护展示总顾问，中国社科院考古学家龚国强为考古工作现场顾问，并组织了多场专家座谈会，完成了项目的初步规划设计方案”。

接近曲江新区管委会的人向南方周末记者表示，真正让文物局不满的是，方案上报之前，施工已经开始。

曲江新区管委会后来再次提交了总体方案，可是一字未改。在回复函中，西安市文物局尴尬地表示，“经核查，你委本次提交的方案与我局3月25日提出建议的版本内容对比并无修改”。

第二封复函中一个微妙的细节是，西安市文物局对曲江新区管委会的称呼从“贵委”变成了“你委”：“请你委对此工作高度重视，对该方案涉及的项目进行研究分类，必要时可组织专家会对相关方案予以指导，另行上报”。

直到2021年5月，西安市文物局才将曲江新区的整体提升改造方案报送给陕西省文物局。陕西省文物局经过现场核查发现，兴庆宫公园已经大部分完工，失去了审批的先决条件。

早在2020年12月25日，兴庆宫公园已经闭园改造。审批一事至今搁置，曲江新区管委会的一位工作人员对南方周末记者表示，曲江新区管委会也曾通过非官方渠道与国家文物局进行沟通，“没有领导愿意来承担这个风险”。

“文物法里面的相关规定报请相应部门批准，里面包含了两个内容，一是方案的批准，一是施工的批准。没有方案批准就擅自施工显然是违背程序的。”洛阳市文物考古研究院副研究员刘斌向南方周末记者分析。

他介绍，省级保护单位修缮方案正常流程需要省文物局和国家文物局论证批准，然后才能开始招标施工，目的就是为了防止出现不符合文物保护要求的情况出现，“未批先建可能会对文物保护单位的本体、外观，产生不可逆的破坏，甚至有可能造成文物保护单位本体的灭失”。

争夺世界遗产守护权

64年前，兴庆宫公园筹建委员会花费了一年时间才确定了最终方案。可这一次，曲江新区管委会的“升级改造”仅仅花费了半年时间。

这是西安最大的市民公园，筹建委特意在《西安日报》公布了两版设计方案公开征询意见。最终纳入了470条征询意见，才有后来“有明镜一般的湖水和峰峦起伏的假山，有回环曲折的林荫大道，还有许多花棚亭榭分布在山巅水畔，柳荫花浓郁湖光山色共秀”。

改造前，兴庆宫花萼相辉楼前有一片花园，空中俯瞰时宛如一朵盛开的牡丹。如今，只残留了一小片花园种着牡丹，还铺上了厚厚一层树皮。一同消失的还有遮天蔽日的树荫，取而代之的是成片的草坪和水泥广场。一位园区工作人员向南方周末记者吐槽，在兴庆宫工作十几年了，最近几个月突然晒黑了不少，“过去公园到处都是树荫，现在园区走一圈，晒得衣服都湿透了”。

坐落于西安交通大学北侧的兴庆宫公园，原本就是作为交大西迁的配套兴建。当初共有17万市民曾参与义务劳动建设公园，其中包括西安交通大学的师生。

据西安文保系统的老干部赵奇介绍，兴庆宫公园历史上曾多次提出对公园进行改造升级，当时市领导给予的答复是，“必须经过交大老教授们同意”。几度传出改造的消息，最终都不了了之。

官方招标文件显示，兴庆宫公园此次综合提升项目工程的总预算是17.73亿。

2016开始兴庆宫公园成为免费公园，这笔投入基本上没有回本的可能。财政资金短缺，也正是之前升级改造多次不了了之的原因。

而曲江新区管委会有多个融资平台，都拥有发债资格。从2019年1月21日起两年内，西安曲江文化控股有限公司（以下简称曲江文控）及其下属公司共发债28次，包括中期票据、企业债、私募债、定向工具，甚至海外债券，其中平均票面利率为5.86%。

在赵奇看来，强大的融资能力正是政府将多个改造工程交给曲江的原因所在。

目前，大明宫遗址区、西安城墙景区、临潼旅游休闲度假区、楼观道文化展示区、渼陂湖水系生态文化旅游区、西安文化商务区、玉山文化旅游区及小雁塔、碑林等历史文化片区，都属于曲江管理的飞地。

上述飞地范围内所产生的工商税收，由曲江与飞地所在行政区分成，土地出让金及契税收入由曲江新区财政局征管。其中的文保单位本身也拥有文物保护的财政拨款和门票收入。

在兴庆宫“升级改造”项目之前，曲江新区与西安市文物部门也曾经有过博弈。曲江新区管委会一位官员向南方周末记者透露，他们曾提出将西安博物馆彻底从小雁塔景区搬出去，“在外头给西博盖一个办公楼”。无奈西安博物馆一直以文物安全为由，迟迟不愿交出小雁塔的门禁。

小雁塔的管辖权在西安博物馆。接近西安文物局的一位知情人士向南方周末记者解释了他们的担忧。小雁塔属于世界人类遗产保护名录，西安文物局是小雁塔在联合国教科文组织备案的保护单位，肩负着小雁塔的文物保护工作。

而接管小雁塔之后，曲江新区管委会因为一处庭院采用日式枯山水的造景上了微博热搜。

2021年3月4日，网友在微博爆料，小雁塔公园内一处庭院，原本种着月季和摆放的唐代经幢，却被曲江改造为日式枯山水。所谓的枯山水，是一种日本代表性的园林样式，指得是用白色的砂石和植物、石头替代真正山水造景。

事实上，世界文化遗产不仅仅指文物本身，对它的保护还包括，“保证与周边景观风貌与文化遗存和谐一致”。

“文化名片”面临新难题

2003年3月，曲江旅游度假区更名为曲江新区，定位为盛唐文化产业为特色，以旅游、商贸、居住为主导产业的城市发展新区。曲江新区管委会管理的面积原本仅限于曲江池遗址附近的20.57平方公里。此后10年里，这块土地价格上涨了10倍，曲江文投集团的资产也随之翻了4584倍。曲江的文旅发展模式因此成为西安市，乃至陕西省的一张文旅名片，被认为实现了文物保护、文化产业与城市发展的共赢。

曲江新区首任管委会主任段先念曾对媒体表示：“曲江模式是文化资源加旅游，然后再加城市。文化资源经过整理、提炼、创意以后变成旅游产品，旅游产品带来人气、商气，周边的城市升值，有钱了，再返回来投到文化，这样一个循环。”

如今，除了核心区域的40.97平方公里外，曲江还管辖多个飞地，跨越了至少六个行政区。天眼查显示，曲江新区管委会实际控制的公司已经超过了1000家，包括曲江文旅（600706.SH）在内的六家上市公司。

不过，曲江的这种发展模式也一直存在争议，央视网2013年曾以“过度开发还是文保坦途”为题进行探讨，认为曲江模式的根本为政府主导，以房地产收益为核心。具体操作是：先讲一个很大很美的故事；然后建主题公园，引来游客和现金流；最终，周边土地快速升值。

曲江新区管委会政府财报显示，除去两个特殊年份，2013年开始至今，曲江新区管委会的政府性基金收入都远超一般财政收入。政府性基金收入，指政府通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入。在曲江新区管委会的政府性基金收入中，出让土地是其中主要收入来源。

其中2017年，政府基金收入115.34亿元，其中出让土地带来的国有土地出让金、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入共计104.8亿，税收收入仅29.7亿。

曲江文投的母公司曲江文控的财报也显示，基建和房地产收入依然占据了主营业务的半壁江山。2020年曲文控的主营业务收入为236.16亿。其中，景区基础设施建设和房地产项目总共是139.04亿，占比46.67%，文化旅游商业经营为94.85亿，基本上与房地产收入持平。

而与收入相比，其债务规模却扩大了。2017年末到2020年年末，曲江全区政府债务余额从276.65亿元上涨到305.72亿元。

曲江新区管委会所属的国有企业，没有披露过完整的债务规模。曲江文控的财报显示，曲江文控的债务从2019年的1053.7亿上涨到2020年年末的1336.4亿，资产负债率从78.34%上涨到81.39%。

（应受访者要求，赵奇为化名）