国际农药包装废弃物管理概况

刘亚萍，姚 芳 ，刘振东 ，吴卓烜

(1.植保中国协会，北京 100020；2.英国Essex大学，英国Essex CO2YS)

2020年10月1日，由农业农村部、生态环境部联合制定的《农药包装废弃物回收处理管理办法》(以下简称《办法》)正式施行[1]。《办法》明确了农药生产者、经营者、使用者以及地方政府、主管部门和行业协会等各相关主体在农药包装废弃物回收管理方面的责任，特别是不再将农药包装废弃物作为危险废弃物管理，极大地降低了农药包装废弃物的储运和处理难度，标志着中国农药包装废弃物的回收处理工作在法制化、规范化方面取得重大突破。

《办法》第七条规定:“国家鼓励和支持行业协会在农药包装废弃物回收处理中发挥组织协调、技术指导、提供服务等作用，鼓励和扶持专业化服务机构开展农药包装废弃物回收处理”[1]。从国际实践看，行业协会及第三方机构在农药包装废弃物的回收处理工作中都发挥了积极作用[2,3,6,7]。为进一步提高社会公众对农药包装废弃物回收处理工作的认识，推动相关主体依法依规落实责任，植保中国协会组织成员公司收集、整理了27个国家和地区的资料，从法规依据、包装物分类、回收处理机制、责任和费用分摊、成功实践案例等方面对国际经验和做法进行了比较分析，并按欧洲、美洲、亚非及大洋洲分别概述。

从国际经验看，全球农药包装物回收率最高的国家是巴西，为94%；欧美等发达国家的农药包装物回收率也长期徘徊在 70%～80%[3,4]。鉴于我国的农业生产方式与发达国家有较大差异，农药小包装仍占主体地位，回收难度也远远高于发达国家。

1 立法情况

在农药包装废弃物管理立法方面，有的国家有专门的法律要求，有的国家则按照自愿原则管理(表1)，且在欧洲、北美、大洋洲、南美、亚洲等地区2种情况均存在，没有显著规律。

表1 不同国家农药包装废弃物管理法规要求

2 农药包装物分类

大部分发达国家、拉美国家和地区，如比利时、卢森堡、法国、德国、英国、荷兰、加拿大、美国、澳大利亚、新西兰、韩国、中国台湾、巴西、智利、秘鲁、南非等都将按规范清洗后的农药包装物按照一般废物进行管理，但也有极个别国家如荷兰将无法清洗的包装物按照危险废物管理[8,9,10]。

在匈牙利、波兰、西班牙、俄罗斯、阿根廷、墨西哥、印度、马来西亚、菲律宾等国家将农药包装物归类为危险废物，但不同国家在收集、储存、运输、处置等方面对危险废物的管理要求不尽相同。除俄罗斯等极少数国家外，大部分将农药包装物归类为危险废物的国家在收集、处置环节中并不需要有危险废物经营资质的机构来回收处理农药包装物，且收集的农药包装物仍然能够再利用，制作灌溉水管、井盖等产品[5,8,12]。

日本的废弃物处置法将包装废弃物分为2类，一类是将来自农户的农药包装归为行业废弃物，第二类将来自农户以外的归为一般废弃物。

3 收集、贮存和运输

初步统计，全球有61个国家开展了农药包装废弃物回收处理项目(表2)。从国外经验看，较为普遍的做法是，由农药包装物回收处置项目的组织者在全国设置收集点，有些收集点依托经销商建立。农民将充分清洗后的农药包装物定期交到收集点，收集点与第三方机构签订协议，由第三方机构负责运输处置，开展再利用或焚烧处理等。

表2 开展农药包装废弃物回收处理(含试点项目)的国家

如德国在全国范围内组织实施关于农药包装物的PAMIRA-System项目，该项目由RIGK GmbH实施。RIGK GmbH是一家有限公司，1992年成立，被认定为工商业塑料包装及塑料制品的延伸生产者责任组织。PAMIRA项目通过由农资经销商志愿者组织的遍布德国的大约400个收集点(每个收集点每年1～3 d)组成的网络根据年度收集日历开展收集。大型农户直接在农场付费预定废弃物收集。2017年，回收的农药包装物与投放到德国市场上的量相比是78%。到了年度收集日历规定的日期，农户把包装废弃物带到收集点，经过培训的检查员对冲洗干净的空农药包装物进行检查，在经过批准后，这些废弃物被直接装入废弃物运输车。任何收集点都不进行废物的储存。废弃物直接运送到地区性处理设施进行打包和/或粉碎和清洗[14]。

再如新西兰，在全国范围内组织开展Agrecovery项目，该项目由农作物保护产品和兽药产品制造商提供支持，并由代表制造商、行业团体和受当地政府管理委员会负责监督。收集点设立在遍布新西兰的众多农村零售网点，并与当地政府合作。对于大型的包装废弃物，可以安排在农户的场地进行一次性废弃物临时接收。农户将包装废弃物3次清洗后送到收集点。废弃物收集承包商负责包装废弃物的接收、粉碎和运输[15]。

4 处 置

大部分国家都会将充分清洗后的农药包装物进行再利用，用于制作灌溉水管、垃圾箱、电缆线管等，对于无法清洗或清洗不彻底的农药包装物则采取焚烧并回收能源的方式处理。

如在法国大约80%的硬质塑料农药包装废弃物由特许回收商进行回收利用。废弃物材料的可追溯性和最终应用的控制通过专门的合同安排和对承包商的定期审查来保证，最终应用产品包括塑料管、工艺管道等。不可回收利用部分，约占收集废弃物的20%，如盖子、软包装等，则采取焚烧并回收能源的方式进行处理[3]。

5 责任落实

在农药包装物回收处置过程中，会涉及农药生产者、农药经营者、农民、政府、行业协会等相关方，通常情况下，各方责任如下：

农药生产者：承担农药包装物回收处置的费用，与行业协会密切合作，确保其生产的农药包装物进入回收处置渠道。

农药经营者：负责收集点的运营，为农民提供必要的培训。

农民：按规定要求充分清洗农药包装物，并将清洗干净的包装物送回收集点。

政府：中央政府负责法规的制定，地方政府负责农药包装物回收处置的监督管理。

行业协会：负责组织行业内的相关企业参与到回收处置农药包装物的行动中来，协调项目实施。在很多国家，如德国、巴西等，会在农药包装物上设计专门的标识，只有参与项目的农药生产者才能够使用该标识，农民将空包装交到回收点时，如果包装物上没有相应的标识，农民需要为空包装物付费[3,4,14]。

6 费用承担

大部分国家都由农药生产者根据投放到市场上的包装物比例支付的税费提供资金，且农药生产者每年要公示主要包装物情况。如澳大利亚，参与农药包装物回收处置项目(drumMUSTER)的农药生产者需要为其农作物保护和动物保健产品每升(千克)支付4分的费用[16]。

也有部分国家由农户支付费用，如意大利、英国、日本等。在意大利，有些省有组织化收集系统，由当地农民联盟与废弃物经营者签订私人协议，农民联盟统一支付处置农药包装物的费用；有些省没有组织化收集系统，则由农户和授权废弃物经销商签订协议，履行废弃物管理义务。英国由于没有全国性的农药包装物回收处置项目，由农户履行废弃物管理义务。在日本，来自农户的农药包装归为“行业废弃物”，要求农户通过农业合作社向“行业废弃物处置承包商”(IWDC)支付处置费[11,13]。

少数国家和地区由政府承担费用，如中国台湾，由环境保护署就农作物保护产品向回收利用公司支付每千克16元新台币补贴。韩国则是向农户支付每瓶100韩元的收集补充成本，这成本由中央政府、地方政府和企业按照30%、30%和40%的比例分担。

7 资源化再利用

从各国农药包装物回收处理的实践看，充分清洗后的塑料包装有30多种再利用的方式；充分清洗后的玻璃包装按一般废物回收利用；铝箔包装多采取焚烧处理的方式。危险废物的贮存、运输、处置费用是一般废物的3倍以上，其中处置环节的费用视材质不同每吨为3 000～10 000元左右。据企业测算，按照《农药包装废弃物回收处理管理办法》的规定严格落实，具体到单个销售包装单元，约增加成本0.1～0.3元，企业总体成本增加15%左右。因此，对废弃农药包装物采取分类利用、分类处理的方式，有利于降低成本，节约资源，调动和鼓励农药生产者、经营者更好地履行包装物的回收处理义务。

(各国具体管理措施将陆续刊载，敬请期待)

附：不同国家和地区农药包装废弃物管理概览

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⑼ 西班牙法律要求 法定包装物分类 危险废物(可取决于地区；废弃物分类由地区决定；目前，大部分地区将其归属为危险废物)基本情况 项目名称：SIGFITO Agroenvases SL (www.sigfito.es)法律地位：非营利性组织；是行业协会运营项目，2002年由农作物保护行业协会为履行其会员的生产者包装废弃物延伸责任而创立收集的废弃物：① 包装物；② 带徽标的包装物(会员可自愿公示其他农业包装：肥料、种子等)收集规则：液体植物保护产品的包装废弃物需要冲洗3次并干燥，盖子要单独收集在袋子里；盖子和柔性包装单独装进收集袋中；只收集带有该项目徽标的包装；该徽标是特许商标，只有参与的生产者/进口商才能在其产品标签上使用该徽标收集、贮存、运输的机制收集方式：收集项目通过由合作社、农资经销商、核准农户和会员公司组建的大约3 000个收集点组成的网络来组织；收集活动根据收集项目(有确定的收集日期)来确定，如果收集点定为长期收集点，则收集活动具有长期性；农户的包装物数量超过20 m3时，可以直接在农场预定收集收集程序：在收集的当天，农户将包装废弃物带到收集点；收集点工作人员将对废弃物进行检查储存和运输：收集点必须满足特定的要求，例如收集的包装废弃物的最大数量、最大收集周期为3周等；废弃物通过由专门从事有害废弃物收集的签约特许废弃物经营者组成的网络进行收集处置 根据法律规定，包装物应回收利用；从收集点收集废弃物的企业有义务确保将包装物送到授权的回收利用经营者处；一小部分废弃物送去焚烧并回收能源责任落实 农户/用户：遵从标签说明；冲洗包装废弃物；对包装进行分类并装入塑料袋；将废弃物返回收集点；保留收集证明文件SIGFITO：实施会员的生产者延伸责任；需要向西班牙的17个自治区申请授权，授权有效期5年；定期向地区政府报告与系统运行有关的所有情况，特别是报告会员企业情况、管理的包装废弃物的数量和类型、废弃物的现有收集点分布和最终目的地生产者/进口商：加入项目并提供资金；每年公示投放到市场的包装材料的数量；在标签上添加项目徽标；向顾客告知包装废弃物管理情况；在所有标签/MSDS上添加以下文字：“使用后，必须将空包装冲洗3次并退回收集点”零售商、分销商：分发(出售)收集袋；向顾客告知包装废弃物管理情况；组建收集点监管部门：监控农户正确管理包装废弃物；监控的行为(即履行会员的生产者延伸责任)费用承担 该系统由产品生产者根据投放到市场上的包装物比例支付的税费提供资金；生产者应每年公示所有包装物(主要、次要等)情况⑽ 俄罗斯法律要求 法定包装物分类 危险废物基本情况 项目名称：ECOPOLE LCC。该项目自2014年开始运营，是俄罗斯代表国际农作物保护行业生产者(AEB)协会和当地生产者协会的联合倡议，目的是履行其会员的生产者包装废弃物延伸责任法律地位：为运行该项目于2016年成立的有限公司收集的废弃物：植物保护产品包装收集规则：液体植物保护产品的包装废弃物应冲洗3次并干燥；会员可以在包装上添加该项目的徽标，但目前这不是强制要求，因此，没有项目徽标的农药包装也可以收集；该徽标是特许商标，只有参与的生产者/进口商才能在其产品标签上使用该徽标收集、贮存、运输的机制收集方式：废弃物在农场直接由专门从事危险废弃物收集的签约特许废弃物经营者进行收集；该项目在几个主要的农业区运行，但该项目的目标是在2020年覆盖俄罗斯的所有农业区储存和运输：废弃物通过一个由专门从事危险废弃物收集的签约特许废弃物经营者(目前是2个)组成的网络进行收集处置 所有包装废弃物由与项目有关联的承包商进行回收利用；他们生产与该系统约定的产品，目前包括电子缆线套管、下水管、金属管绝缘体

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⑶ 巴西法律要求 法定包装物分类 一般废物基本情况 inpEV：(国家空包装加工协会)是农作物保护产品生产商创办的非盈利组织，旨在促进生产商对其产品空包装的正确处置收集、贮存、运输的机制 农户必须将包装废弃物清洗3次后送到收集点；inpEV与回收利用企业合作对包装废弃物进行回收利用处置 大部分空的包装废弃物都由回收利用企业重新投入使用；不能再使用的部分将被焚烧责任落实 农户：对空包装废弃物进行清洁并送到收集点政府：监督项目的执行和培训农户生产商：加入项目，支付主要的收集、运输和处置费用零售商：指导农户回收利用包装废弃物，建设和经营收集点费用承担 生产商需要支付主要的收集、运输和处置费用；零售商需要建设和经营收集点⑷ 阿根廷法律要求 自愿包装物分类 危险废物(在某些省为特殊废弃物)基本情况 CampoLimpio用过的空包装必须在农作物保护空包装管理系统中登记，一共有3个步骤：① 从最终用户到CAT(包装废弃物临时储存中心)；② 从CAT到废弃物经营者；③ 空包装废弃物由废弃物经营者进行处理，之后送入工厂经过进一步处理后制成其他产品收集、贮存、运输的机制每个农业省的收集中心处置 根据协议，由回收利用商进行处置责任落实 共担责任模式；所有各方都参与费用承担 整个行业⑸ 智利法律要求 自愿包装物分类 一般废物基本情况 CampoLimpio收集、贮存、运输的机制农户必须在预定的活动日期将包装废弃物退回收集中心或回收点；项目涵盖运输物流处置 回收利用和联合加工责任落实 所有各方共同参与：行业建立相关设施和提供技术准则，政府进行教育合作，农户对包装废弃物进行3次清洗、刺穿和退回；经过3次冲洗并打眼的包装废弃物可以作为回收材料处理或以焚烧的方式销毁；这两种方法都必须由授权的企业来操作费用承担 行业和关联企业⑹ 墨西哥法律要求 自愿包装物分类 危险废物基本情况 CampoLimpio收集、贮存、运输的机制 项目和政府管理的收集点处置 回收利用和焚烧(软包装)责任落实 零售商设立主要的收集中心，项目机构负责建立次中心、包装废弃物加工和送到相关场地进行回收利用费用承担 行业和项目机构成员

⑺ 秘鲁法律要求 自愿包装物分类 一般废物基本情况 Campolimpio - 只处理硬质包装废弃物收集、贮存、运输的机制 就像在墨西哥一样，农户对包装废弃物进行3次冲洗和刺穿后退回Campolimpio处置 Campolimpio和回收利用商责任落实 政府作为战略联盟参与项目费用承担 行业承担100%的费用三、亚洲篇⑴ 日本法律要求 法定包装物分类 行业废弃物和一般废弃物基本情况 废弃物处置法将包装废弃物分为2类：① 来自农户的农药包装归为“行业废弃物”；② 来自农户以外的归为“一般废弃物”收集、贮存、运输的机制① 要求农户使用“行业废弃物处置承包商(IWDC)”签署协议；但是，与 IWDC签署协议的过程非常繁琐(与其他国家相比，该国农户规模较小)；因此，农业合作社(JA)代表农民办理文件手续② 非农户可以将包装废弃物作为“一般废弃物”进行处置；之后市政部门对包装废弃物进行收集处理处置 无论是IWDC还是市政部门收集，所有农药包装废弃物都妥善焚烧；没有任何包装废弃物重新使用责任落实 农户和非农户都需要在处置之前对包装废弃物进行清洗费用承担 ① 农户应通过农业合作社向IWDC支付处置费；② “一般废弃物”通常不收费(取决于每个市政当局的规则)⑵ 韩国法律要求 法定包装物分类 一般废物基本情况 “农药空包装收集项目”旨在对所有收集的农药空包装进行补偿和回收利用，由植保行业和政府(包括当地政府)提供资金；由设立在环境部下的KECO实施收集、贮存、运输的机制农户：对空包装废弃物进行清洁并送到收集点政府：收集规划，提供部分补贴资金KECO(韩国环境公司)进行收集和补贴工作处置 所有收集的包装废弃物由KECO(韩国环境公司)回收利用责任落实 农户(团体)：收集和储存空包装废弃物并送到收集点KECO：进行包装废弃物的收集和回收利用补贴筹资：联合筹资(中央：30%，地方：30%)、植保行业(40%)费用承担 农户的收集补贴成本：每个瓶子100韩元⑶ 印度法律要求 没有统一的政策或法规 处置 提案包装物分类 危险废物 责任落实 提案基本情况 没有组织化项目 费用承担 提案收集、贮存、运输的机制 提案

⑷ 马来西亚法律要求 自愿包装物分类 危险废物，并由马来西亚环境部归类为预定收集废弃物；除非经过3次冲洗并打孔，否则不予预定收集和回收利用基本情况 设立在马来西亚农业部下的农药HDPE空包装全国性回收利用项目收集、贮存、运输的机制农户/种植园需要将使用过的空HDPE包装废弃物冲洗3次并打孔；农户可以送到距离DOA办事处最近的地区收集中心进行处置；对于种植园，可以指定承包商在达到一定数量后进行收集，承包商将包装废弃物送到回收公司，确保回收的包装废弃物不会成为食品包装处置 回收后制成非食品包装物，例如灌溉配件、苗圃托盘、T型针用作兜帽和黑罐等责任落实 农户：对空包装废弃物进行3次清洗并送到收集点种植园：对用过的空包装进行3次清洗并保存在储藏室内，直到承包商上门收集政府：环境部向马来西亚农业部农药控制局发出非预定收集废弃物免除函；农业部还对推广官员进行培训，促进回收利用项目在农户和零售商中的普及MCPA：作为农药空 HDPE包装全国性回收利用项目委员会的产业代表和组成部分，在农户、油棕种植者等各种利益相关者之间积极促进回收利用由于农业部能保证项目的可持续发展，因此项目取得了成功费用承担 不向农户/种植园支付费用/奖励；鼓励农户和种植园将回收利用当成自己的社会责任和形成保护环境的习惯；但是，某些承包商可能向种植园或农户提供激励金⑸ 中国台湾法律要求 自愿包装物分类 一般废物基本情况 EPA(环境保护署)的“4合1回收利用”项目与当地清洁部门和农民协会合作收集、贮存、运输的机制收集、储存和运输机制与家庭废弃物清洁系统相结合以促进回收利用率；农场主应按照环境保护署的建议清洗包装废弃物；清扫队到社区收集垃圾和可回收材料并带到清扫设施场地处置 大部分空包装废弃物都回收利用责任落实 农户：对空包装废弃物进行清洗并带到清扫队的卡车上政府：制定法规零售商：向化学品使用者提供有关该项目的建议，并在店内展示“4合1回收利用”的信息，某些店铺也是收集点制造商：促进“4合1回收利用”项目推广费用承担 环境保护署就农作物保护产品向回收利用公司支付16元/kg新台币补贴⑹ 菲律宾法律要求 法定包装物分类 危险废物基本情况 空包装废弃物管理由3个协会提供支持，这3个协会是：菲律宾农作物生命协会(CLP)、菲律宾农作物保护协会(CPAP)和农药行业管理协会(PICMA)，另外在重点地区提供支持的还有经销商协会、农民协会和种植园所有者收集、贮存、运输的机制经销商、当地政府部门和种植园促进收集活动的进行；收集的包装废弃物分类存储在做好标记的仓库中；行业协会/种植园所有者通过核准运输企业将空农药包装运到焚烧设施销毁处置 空包装废弃物由政府认可的处置点通过焚烧的方式销毁责任落实 农户：将空包装废弃物冲洗3次政府：制定政策和指南

续上表