新《安全生产法》与化工企业的风险管控

王学文，周伟男

(中国农药工业协会，北京100125)

《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)是为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展而制定，为安全生产工作提供了有力的法律武器。此法于2002年公布实施，2009年和2014年进行了2次修正，对预防和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全发挥了重要作用。此法实施后，我国生产安全事故死亡人数从历史最高峰2002年的约14万人，降至2020年的2.71万人，下降80.6%；重特大事故起数从最多时的2001年的140起下降到2020年的16起，下降88.6%。新发展阶段、新发展理念、新发展格局对安全生产提出了更高的要求，2021年6月10日，全国人大常委会表决通过了关于修改《安全生产法》的决定，修改后的《安全生产法》将于2021年9月1日起施行[1]。

1 主要修改内容解读

1.1 修改的主要内容

《安全生产法》共有 42条被修改(包括增加的条款共计56条)，主要包括5个方面。

⑴ 进一步完善安全生产工作的原则要求

将习近平总书记关于安全生产工作一系列重要指示批示精神转化为法律规定，增加了安全生产工作坚持人民至上、生命至上、把保护人民生命安全摆在首位、树牢安全发展理念、从源头上防范化解重大安全风险，实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全等规定[1]。

⑵ 进一步强化和落实企业的主体责任

一是确保企业安全生产责任制落实到位，规定生产经营单位加大投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设。明确生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。二是强化预防措施，规定生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按安全风险不同级别采取相应管控措施。三是加大对从业人员心理疏导、精神慰藉等人文关怀和保护力度，防范行为异常导致事故发生。四是发挥市场机制的推动作用，要求属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位应当投保安全生产责任保险[1]。

⑶ 进一步明确地方政府和有关部门的安全生产监督管理职责

一是强化领导责任，规定各级人民政府加强安全生产基础设施和能力建设，所需经费列入本级预算；乡、镇人民政府和街道办事处，以及开发区、港区、风景区等应当明确负责安全监管的机构及其职责，加强监管力量建设，建立完善安全风险评估与论证机制，实施重大安全风险联防联控。二是厘清有关部门在强制性国家安全生产标准方面的职责，规定国务院有关部门分工负责强制性国家安全生产标准的有关工作，依据法定职责对强制性国家标准的实施进行监督检查。三是提升安全生产监管的信息化、智能化水平，监管部门之间应当对重大危险源及有关安全和应急措施备案信息实现信息共享。有关部门应当将重大事故隐患纳入相关信息系统，建立健全治理督办制度，督促消除重大事故隐患。国务院应急管理部门牵头建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统，有关部门和县级以上地方人民政府建立健全相关行业、领域、地区的事故应急救援信息系统，实现互联互通、信息共享，提升监管的精准化、智能化水平[1]。

⑷ 强化新问题新风险的防范应对

要求餐饮等行业使用燃气的生产经营单位安装可燃气体报警装置并保障其正常使用。要求矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目施工单位加强安全管理，不得非法转让施工资质，不得违法分包转包。要求承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构实施报告公开制度，不得租借资质、挂靠、出具虚假报告。平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位，应当建立健全并落实全员安全生产责任制，履行法定安全生产义务[2]。

⑸ 加大对安全生产违法行为的处罚力度

罚款金额更高：由现行法规定的20万元至2 000万元，提高到30万元至1亿元；对单位主要负责人的事故罚款数额由年收入的 30%至 80%，提高到40%至100%。

处罚方式更严：对生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，由“先责令整改，拒不整改再责令停产停业整顿并处罚款”修改为“一经发现即责令整改并处罚款，拒不整改的，责令停产停业整顿，并可以按日连续计罚，拒不停产整顿的，提请地方人民政府予以关闭”。

惩戒力度更大：增加了加大执法频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施[2]。

1.2 重视风险管控是本次修改的最大亮点

随着人们对安全生产管理的认识水平提高，安全管理逐渐从事故后追责到过程监管、事故预防(隐患排查)，再精准细化到风险分析与管控，管控关口不断前移。《安全生产法》本次修改，令人印象深刻的是多处增加了风险管控内容，仅“安全风险分级管控”就有4处：其中修改后的第四条：生产经营单位必须“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制”；第二十一条生产经营单位主要负责人的安全生产工作职责中增加了“组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制”内容；第四十一条修改的内容有：“生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按照安全风险分级采取相应的管控措施”；第一百零一条关于生产经营单位违法行为，增加了“未建立安全风险分级管控制度或者未按照安全风险分级采取相应管控措施的”行为。

另外，对从事风险分析的专业中介机构(安全评价机构)提出了更严格的管理要求；要求县级以上地方各级人民政府“组织有关部门建立完善安全风险评估与论证机制，按照安全风险管控要求，进行产业规划和空间布局，并对位置相邻、行业相近、业态相似的生产经营单位实施重大安全风险联防联控”；生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员的职责中增加了“组织开展危险源辨识和评估，督促落实本单位重大危险源的安全管理措施”内容。高危行业领域强制实施安全生产责任保险制度，必将推动保险机构为投保单位提供事故预防服务，帮助企业识别、评估风险，提高安全管理水平。

2 风险管控是化工企业安全生产管理最主要的任务

危险化学品生产属高危行业，企业的风险很多，除安全环保风险外，还包括决策风险、市场风险、资金风险等，安全环保风险是危化品生产最主要的风险。有人对大型化工企业进行过统计，关于生产管理的制度占了企业全部制度的75%，生产管理制度中，关于HSE (职业健康、安全和环保)的制度又占其90%，而这些HSE制度都是围绕HSE风险开展分析和管控，可见HSE风险管控在化工企业的重要程度。本文所述风险，专指HSE风险。

企业的HSE管理，包括三大要素：设施(硬件)、管理(体系)和文化(人员)，而这三大要素都是紧紧围绕风险管控服务的。

2.1 设施本质安全让风险可控

化工企业的安全最终基本都要落实到设施、装置的运行上，都希望装置是这样的：运行平稳、不容易出事；即使人员失误、外界条件出现异常也不轻易出事；即便出事了，也不是大事，很容易复原，这就是本质安全化。设施本质安全化应是化工人的追求，如果能做到，就可以使员工安心、居民放心、社会欢迎，企业就能昂首阔步、快速发展。

设施本质安全让风险可控，关键是要清楚带来风险的危害(危险、有害因素)在哪里？风险到底有多大？是否可以接受？所以，对于化工设施，在设计之初就要开展风险分析，做到心中有数，对于风险较大、不能接受的，要么修改工艺、更换物料降低固有风险，要么修改或增加措施消减现有风险。风险的大小，由构成该风险的危害事件发生的概率和可能造成的后果决定。风险可接受的标准，要符合国家标准，也要适应社会发展的需要。

近几年，国家在本质安全化方面开展了许多工作，如修订完善工程设计标准、强化设施设计阶段的风险分析、加强化工安全仪表系统管理、推动构建双重预防机制等，并在2012年至2015年，开展提升危险化学品领域本质安全水平专项行动。在精细化工领域，于2017年起要求精细化工企业开展反应安全风险评估工作，于2019年发布《精细化工企业工程设计防火标准》。

随着社会不同领域的技术进步，安全技术手段也在不断翻新，新工艺、新材料、新路线让本质安全化更容易，机械化、智能化、信息化提供了更多实现本质安全化的途径。

2.2 制度化建设使风险受控

仅是设施本质安全了还不够，如果管理不当，再好的本质安全化措施也发挥不了作用，风险照样失控。大量安全生产事故教训和优秀企业的成功经验告诉人们，体系建设是提高安全管理水平的必经途径。谈到“体系”，很多人有一种误解，认为体系是一件多么神秘而高大上的事物，导致很多中小企业望而却步。实际上，“体系”就是管理制度系统，体系建设就是制度化建设，《安全生产法》里明确要求企业建设的“安全标准化”，就是一种安全管理体系。当然，管理制度系统不是简单的制度汇编，它是按照一定的逻辑，相关的制度组成的相互关联、补充的有机整体。这个逻辑，就是“风险分析与管控”。

值得注意的是，新《安全生产法》里“安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防”是“机制”，而非“体系”，这一点，笔者非常认同。“风险”是整个HSE管理体系的核心，组成体系的所有管理要素(图1)都是围绕这一核心发挥作用的。

图1 HSE管理体系要素结构图

首先，“设施的设计”要素要求装置设计阶段开展风险分析，保证设施本质安全水平。装置建成投产运行，生产过程中可能出现设计阶段不能发现的风险，所以，“风险分析”要素要求进一步开展风险分析，根据分析结果制订整改措施，其中，工程措施落实到设施的改造项目中，管理措施落实到管理制度和规程中。“作业规程”要素是对风险分析提出的管理和工艺控制措施的规范性管理要求，其目的是对已发现的风险进行管控。但是，一些非常规的作业，平时是很难分析风险的，因为每次作业的风险可能不一样。只有在每次作业开始前，进行风险分析、根据风险大小制订管控措施，才有可能控制这些未知风险，这就是“作业许可”要素的任务。随着时间的推移，部分设备、工艺、管理都有可能或者需要发生变化(变更)，因此不可避免地带来风险的变化或增加，“变更管理”要素就会要求变更实施之前开展风险分析，采取相应措施。要使上述要素完成任务，必须有其他的管理制度来支持，所以“人员聘用”“人员安全”“员工健康”“人员培训”“安全信息”“法律法规符合性”“应急响应”“机械完整性”“事故事件管理”“第三方管理”等要素发挥各自作用。当然，要使这些要素的作用得以充分发挥，少不了企业最高层的推动和引领，所以，“组织与领导”要素至关重要。若要体系自我完善、持续改进，就少不了“审核与改进”要素。

2.3 风险意识强是优秀安全文化的基础

前苏联切尔诺贝利事故和印度博帕尔事故告诉人们，对安全来说，仅有管理制度和高标准的设施是不够的，安全文化同样重要。形成理想安全文化的条件，是自企业领导到基层员工，大部分具有准确的风险意识。只有风险意识到位，设施的本质安全才有可能，制度才能真正落实。甚至，若风险意识到位，设施出现的隐患(危害未被发现或风险管控措施失效)也能及时被发现和消除，制度中的少许遗漏也能被弥补。

风险意识的增强，是可以通过不断的培训来实现的。随着物质生活水平的提高，人们对生活质量提出了更高的要求，只要准确了解风险，了解每一起危害事件可能导致的后果严重程度及发生的概率，人们能够消除以往不当的思维惯性，形成准确的风险意识。

3 强化企业的主体责任，把风险管控落到实处

新《安全生产法》将第五条修改为“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责”，对安全生产责任的划分更加清晰，真正体现“管行业必须管安全、管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”！比如，分管副职必须对分管领域的安全负责：下属单位因安全管理机构配置不够或人员能力(如风险分析与管控能力)不足导致生产事故，分管人力资源的副总经理负有责任；下属单位因安全投入不到位导致风险消减措施未能及时实施而酿成事故，分管财务的副总经理要承担责任。

新《安全生产法》第二十二条中的“安全生产责任制”修改为“全员安全生产责任制”，就是要把生产经营单位全体员工的积极性和创造性调动起来，形成人人关心安全生产、人人提升安全素质、人人做好安全生产的局面，从而整体上提升安全生产的水平，体现出安全生产人人都是主角，没有旁观者。要做到这一点，员工具有准确的风险意识、了解涉及的危害及风险、具备识别危害的能力、掌握风险防控措施是最基本的要求。

新《安全生产法》第四十四条要求“生产经营单位应当关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯，加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉，严格落实岗位安全生产责任，防范从业人员行为异常导致事故发生”，这令笔者回想起多年前的一起安全事故。一家农药生产企业修补1台搪玻璃反应釜，班长为了使搪玻璃修补料干燥、固化得更快，下班前在反应釜中放入一细小的氮气管线吹扫修补面凝结的水汽。第二天一大早，该班长没有按照作业许可的要求办理进入受限空间作业票，直接进入反应釜检查搪玻璃修补情况，造成窒息事故。事故发生后，人们百思不得其解，平时一贯遵章守纪的班长为什么会发生这样的违章事件？后来，在工厂的大门视频录像中发现了端倪，该员工在上班时精神恍惚，几进几出工厂大门，进一步了解，是家里出现矛盾。如果当时企业有人关注了该员工的异常情况，并及时进行了心理疏导，这起事故就不会发生。异常状况本身就是一个移动的危险源，可能引发危害事件；同时，它也可能导致其他因人员失误引起的危害事件发生的概率增加，最终致使风险扩大。所以，新《安全生产法》增加的这一项要求非常有意义。

新《安全生产法》体现的安全管理理念越来越先进，管理方法越来越细致，对企业管理人员来说，指导更加有效，但也提出了更高的要求。相信通过新《安全生产法》的施行，随着“生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督”的机制作用的充分发挥，我国安全生产状况将会越来越好。