网络平台参与内容治理的局限性及其优化

吴方程

摘要：随着互联网新技术新应用新业态的发展运用，网络平台媒体属性不断加深，网络信息传播呈现去中心化、实时化、智能化特点，网络平台参与网络信息内容治理的趋势日益突显。然而，平台作为私主体，存在容易侵害公民权益、逃避正当程序约束等缺陷，导致网络平台参与信息内容治理的困境，需要从强化安全保障义务、加强行政监管、健全投诉举报机制等方面不断加以优化，并建立起综合治理机制化。

关键词：网络平台 内容治理 保障义务

随着互联网新技术新应用新业态的发展运用，网络平台迅速崛起，并且媒体属性不断加深，网络信息传播呈现“去中心化、实时化、智能化”特点，网络平台参与网络信息内容治理的趋势日益突显。当前，公共表达的主要场域已经从传统媒介转移到网络平台，内容治理结构也由“政府”与“个人”的二元关系结构转变为“个人（发言者）—企业（平台）—政府（国家）”的三元主体结构。然而，在网络信息内容治理中仍面临着两个方面的突出问题：一方面，由于政府管理职能转变，信息内容治理需要依赖平台的力量与支持;另一方面，由于平台作为私主体天然是逐利的，从而不可避免带有局限性，存在容易侵害公民权益、逃避正当程序约束等缺陷，需要强化外部力量的监督。本文基于网络传播技术发展给网络信息内容治理带来的挑战，在論述网络平台参与信息内容治理的优势基础上，重点论证了网络平台作为治理主体存在的局限性，并提出了有针对性的优化举措。

一、信息传播方式的演进对于信息传播治理的挑战

进入网络信息传播时代，由于信息传播方式的革命性变化，传统媒体所具有的自净与过滤功能被解构。众声喧哗的信息供给格局使各种信息鱼龙混杂，博人眼球的不实信息满天飞，网络淫秽色情信息大行其道，不良宣传兴风作浪。网络诈骗、网络赌博、网络色情、网络黑客等成为当今国际社会需要共同面对的社会问题和严峻挑战。各个国家和地区也都积极采取相关措施，对网络社会和网络空间进行相应规制和治理。

一是传播技术的演进。在宽带接入支撑下，中国互联网已经经历了从 Web 1.0到 Web 2.0的两次浪潮 ， 即时网络是中国互联网正在经历的第三次发展浪潮，即时通信、论坛、视频、搜索全面开花，互联网业务媒体属性大大增强，并呈现出新型的信息传播样态。传统的自上而下约束性互联网管理模式的局限性已经暴露出来 ， 国家应研究互联网信息传播的方式特点，确立适合即时网络时期的新的信息治理方式。①

二是信息传播主体的演变。网络时代，信息传播主体从传统的新闻机构变成人人都是麦克风，出现了信息的产消者概念。社交媒体的核心理念在于“消费者即生产者”“用户创造内容”（UGC）。但众所周知，“用户创造内容”正是网络进入 web2.0时代的一大特点。②徐静蕾的博客创下5000万点击记录，被列入2006年网络大事记。③互联网之父温顿·瑟夫曾把互联网形容为人类发明的最强大的扩音器。“它给人微言轻无人理睬的小人物提供了可以向全世界发言的话筒，它用以鼓励和推动多种观点和对话的方法是传统的单向大众媒体所无法做到的。”④平台正是这种扩音器的主要形式，特别是基于 Web2.0的社交媒体平台提供了用户生成内容（UGC）的极大便利性，也为大众自传播（mass self-communication）创造了极大可能性。

三是信息内容治理环节的拓展。由于网络信息传播的即时性、实时性、互动性，在治理环节上体现传播全过程、实时性的治理。原先，信息传播主要是静态的文字、图片，随着视频、直播应用的发展，对于信息内容治理应从注重事前控制向加强事中事后监管转变。如网评环节、跟帖互动、弹幕互动环节的治理都成为内容治理的一个重要方面和环节。2017年10月1日起施行的《互联网跟帖评论服务管理规定》规定，在中华人民共和国境内提供跟帖评论服务的应当遵守相关规定。《互联网跟帖评论服务管理规定》所称跟帖评论服务，是指互联网站、应用程序、互动传播平台以及其他具有新闻舆论属性和社会动员功能的传播平台，以发帖、回复、留言、“弹幕”等方式，为用户提供发表文字、符号、表情、图片、音视频等信息的服务。

四是信息内容治理的范围拓展。信息内容治理的范围从传统的网络谣言、暴力、色情、恐怖拓展到影响社会稳定和个人权益的各种不良信息，如当前尤其突出未成年人的权益保护。好多平台需要设置未年人模式，在未成年人模式中，对于未成年人接触的内容、应用时长和时间段与成人有所区别，以突出对青少年的保护。《中华人民共和国未成年人保护法》专章设立未成年人网络保护，以回应网络时代要求，由于信息生产传播方式网络化对于未成年人身心成长带来的巨大影响，应当兴利除弊。

五是信息内容从“二分法”变成“三分法”。《网络信息内容生态治理规定》突破性地将网络信息内容的区分从“两分法”模式调整到了“三分法”模式。从原来的违法、不良信息的二分法变成三分法，将鼓励性信息作为单独一类加以提倡。

二、网络平台参与信息内容治理的局限性

自律是个体组织或组织群体行为的自我管制，以实现管制规则自我规定、行为自我监管、规章自我执行。在平台自律理念下，平台可通过用户协议或者平台自律规则对所有进入平台的网络用户形成普遍的行为约束，这不仅可克服法律的不完备性以及执法不足带来的弊端，也可消弭平台用户的认知偏差，提高用户的规则遵从度。网络平台的私权力对于网络信息内容的治理，对于促进网络信息共享、维护网络空间的良好秩序、保障网民的合法权益起到了积极的作用。然而，平台自律在有效推动平台治理的同时，因其在技术、信息等方面拥有的资源优势而能够影响和掌控网络活动其他参与者的意志和行为，因此可以说，网络平台具备网络空间的“私权力”。同时，也不可避免存在滥用其技术、资源优势做出损害用户权益的行为，带有某种局限性。因此，为了规避平台自律所具有的局限性，对于网络信息内容的治理路径需要由公私协同构建。

从本质上来看，网络信息是由网络平台的用户产生的，而对于网络信息的治理并非针对网络信息本身，其针对的是网络信息所蕴含的内容。通常而言，任何信息的内容都有与之关联的主体，根据网络信息内容所涉主体不同，可把网络信息分为三种。第一种是与公共利益相关的信息，该类信息主要是指用户发布的会对社会产生普遍不良影响的信息，例如，淫秽信息、恐怖主义信息、色情信息等;第二种是与第三方利益相关的信息，该类信息主要是指信息主体发布的对特定个人的人格利益、财产利益，或者特定企业的名誉、荣誉造成损害的信息;第三类是与用户个人利益相关的信息，该类信息主要是指用户的个人资料信息、网络浏览信息、消费信息以及个人定位信息等。

（一）公共利益相关信息平台的治理局限性

目前，平台对公共利益相关信息的自律规范都已作出详尽的规定，但是对于信息可能产生的影响仍存在审查不严、评估不足、自我利益维护的弊端。该种影响力的产生很大程度上取决于用户自身的特殊地位（例如粉丝人数、专业程度等），并经不同文化、不同历史或者不同民族的认知偏差得以放大。因此，对于平台自律规范的完善不仅应着眼于网络信息本身的规制，更应警惕用户借助合法信息产生不良的影响。同时，对于网络信息内容的治理需由平台与用户协调治理。平台用户不仅是网络信息的发布者，也是网络信息的浏览者，平台应建立更为高效的举报、受理机制以及合比例的处罚机制;而对于并非明显违法的网络信息，平台则应提高社区委员会成员的专业素养，建立更为权威的复议、复核机制。

（二）对与第三人利益相关的信息进行平台治理的局限性

1.用户发布的涉及第三人财产利益信息的平台治理局限性

涉及第三人财产利益的信息主要是指知识产权，包括著作权、商标权、专利权等。若权利人就知识产权侵权通知网络服务提供者采取删除、屏蔽、断开链接等必要措施，则网络服务提供者势必会基于权利人提供的初步证据对用户发布的相关内容进行判断。但是，对于知识产权侵权与否的认定具有专业性强、事实认定复杂等特点。在仅仅存在权利人主张权利而无相对人提出反驳的情况下，网络服务提供者依靠权利人提供的初步证据必然不能作出有效决定。在平衡权利人与相对人利益视角下，如何及时终止可能存在侵权行为但又能有效保障相对人的合法权益，便构成平台对涉及知识产权信息保护的症结。

2.用户发布的涉及第三方人格利益信息的平台治理局限性

网络用户类型多样，既包括个人也包括企业。凡是在网络上注册并使用的自然人、法人或者非法人组织都可以被称为用户。根据用户发布的信息类型不同，涉及第三方人格利益的信息包括以下三种：第一种，个人发布的对他人人格利益造成损害的信息;第二种，个人发布的对企业名誉权、荣誉权造成损害的信息;第三种，同行企业发布的对其他企业名誉权、荣誉权造成损害的信息。

依据“通知—移除”规则，他人只要认为用户发布的相关信息侵害自己的权益，就可以提出初步证据并通知网络平台采取必要措施，但是初步证据应包括哪些？怎样的初步证据才能证明用户发布的影射性信息侵犯了他人人格权益？这显然需要进一步明确。

消費者对购买商品享有言论自由权利，但是该种言论自由也不能损害被评价人的名誉利益。具体到平台治理而言，事实陈述类信息的治理局限性在于仅依靠用户发布的信息无法确定陈述的真实性，例如，如果用户发文称“某商家未发货，是骗子”，那么就难以判断该言论信息是否真实。而价值判断类信息的治理局限性在于，目前关键词筛选技术仍不能有效筛选出正当言论中可能夹杂的侵害类信息。

目前，平台对于同行企业发布的涉及其他企业名誉权、荣誉权信息的治理较为简单，困难之处在于同行企业借助他人发布的相关信息。该类信息因为是普通用户发布，平台并不知道其真实身份，因此当被评价企业向网络平台提供初步证据时，应提供更为详细的证明材料。

（三）对与用户个人利益相关的信息进行平台治理的局限性

1.安全保障义务履行不充分

个人数据的产生依赖于网络平台。在网络实名制背景下，平台通过对用户个人资料、浏览记录，地图定位等内容的记录保存了大量的个人数据，其已成为个人数据的实质控制者。“占有、保管”个人信息的人或组织应该负有对个人信息给予保护的义务，并且要承担起相关责任，平台当然应对其保存的海量个人数据负有严格的安全保护义务。从平台的运营模式来看，平台并非是封闭的，而是存在多方主体共同参与。平台内部的程序运营者已经成为事实上的个人信息控制主体。虽然平台对个人信息具有安全保护的能力，但是平台内部管理的小程序却并不必然具有相应的安全保护能力，其当然有可能造成个人信息泄露或者非法处理个人数据。

2.平台本身对个人信息的处理不规范

个人数据蕴含着丰富的经济价值，是促进经济发展的重要力量，而平台作为相关数据的海量控制者，具有数据处理的天然优势。借助于海量个人数据的算法分析，平台往往可得出用户的兴趣爱好、年龄分布、消费预期等衍生信息，平台借助该信息可相应地优化内容结构，或者实现相关产品、服务的精准推送。当平台对个人数据进行处理时，个人在处理过程中享有广泛的权利，平台不规范的个人信息处理行为势必会对个人的相关数据权益造成损害。

3.平台可能超出数据主体“同意”范围处理相关数据

从本质上来看，数据主体的“同意”应具有违法阻却的功能⑤。但问题在于，个人数据由数据主体所控制，平台是否超越用户授权的范围或者是否超越用户授权的方式对相关数据进行处理，数据主体并不能知悉。因此，如何实现个人数据在数据主体“自决”的范围内进行，便构成了平台数据治理的内在局限。在用户与平台信息不对称的情形下，平台极有可能超出数据主体“同意”的范围或以假设主体“同意”的方式对相关个人数据进行处理。

4.用户被遗忘权或者携带权的实现存在障碍

《中华人民共和国个人信息保护法》规定，个人享有可携带权以及撤回权，即基于个人同意处理个人信息的，个人有权撤回其同意，个人数据处理者应当提供便捷的撤回同意的方式;个人请求将个人信息转移至其指定的个人信息处理者，符合国家网信部门规定条件的，个人信息处理者应当提供转移的途径。数据具有易复制性，而数据处理者是否真的将数据从数据库中移除，这是很难加以判断的。现行法仅仅就携带权的实现规定“个人信息处理者应当提供转移的途径”，但是应如何提供该种途径仍构成数据携带权实现的障碍。

三、平台参与治理局限性的成因

（一）平台自律规则的制定不合理

平台规则是政府、平台、用户基于相互合作和相互斗争而形成的，反映了网络法与网络规范的要求，其核心在于满足平台自身的利益与需求。⑥从本质上来看，平台仍属于私主体，而私主体具有趋利性，该种属性使得平台在自律规则的制定中必然尽可能地减轻自己的义务或者责任，以降低平台运营风险和成本。平台自律规范由平台制定，面对格式条款式的用户协议或者平台自律公约，用户能做的只能是服从或者退出。从应然层面上看，自律规范如果呈现出合理状态，那么其当然有利于平台治理。但是，如果平台自律规范呈现出不合理状态，平台治理就会表现为有序的扭曲，而用户的相关权益必然就会受到侵害。目前，对网络平台的治理多依据其制定的相关自律文本，而无论是对用户的行为限制还是对用户的处理皆由平台自主决定，如用户不同意平台处理的结果，也只能向平台申请复议复核，这显然违背了公平原则。

（二）平臺对自律规则执行的不合理性

平台通过自律规则对平台进行治理，但平台自律规则的概括性以及不完备性使得相关自律规则执行的解释权完全由平台所掌握。平台治理实践中，用户发布的相关信息是否构成对平台自律规则的违反，由平台所决定;而用户违反平台自律规则后，平台应对用户采取何种处理措施，也是由平台所决定的。这就产生了平台对自律规则执行的不合理性，因为平台用户的违规量巨大，面对繁琐的处理任务，平台更倾向于采取刚性的治理方式，如直接封号。从用户权益保护的角度来看，平台简单快速的处理逻辑显然不利于对用户权益的保障。但是，平台作为规则的执行主体具有不可抗拒的“强制力”，面对该种强制力，用户只能选择接受。

（三）平台自我监管具有局限性

平台是行为的主体，却又对自身的行为进行监督，这显然违背了“任何人不得做自己法官”的原则。如果平台损害用户数据权益，用户即使向平台举报，用户的损害也根本无法获得有效救济。平台通常是通过自律公约的形式对用户行为予以规范，但是平台所认定的违规行为是否必然属于违规行为？如果不是，则平台普遍性地对该类行为进行违规认定不仅会损害个人的自由，也会对社会行为的规范产生有害的影响。虽然平台也针对用户的异议设计了复议复核制度，但是该种制度仅仅是一项由平台内部主导的内部制度，并不能有效保障用户的权益。

（四）平台“准执法权”可能对用户权益造成损害

平台作为治理的主体，在平台治理中获得了“准执法权”的权限。在实践中，明星花钱买热搜、花钱删评论等资本操纵舆论的乱象频发。一方面，该种行为扰乱了正常的网络秩序，极易形成网络对骂，或者形成大规模的人身攻击;另一方面该种行为也损害了用户言论自由的合法权益。平台治理归根到底仍需要治理成本，而平台通常情况下更倾向于竭力压缩成本，因此平台自律中的懈怠、不作为、不规范、不严格可能直接导致平台对网络不法行为的放任以及对用户合法发布内容的误删误封。刚性治理具有成本低、操作简单等特点，因此该种不良的治理模式一直为平台所青睐，这就可能导致用户缺乏申诉机制或实践中平台怠于解决用户的申诉。

（五）平台对粉丝发布的非理性信息的规制乏力

粉丝作为社交平台的主流群体，其发布的信息内容以其各自关注的偶像为主。然而，因为认知差异，不同粉丝通常会对其他人的偶像进行非理性的关联性评价或者对比性评价。由此，便产生了粉丝群体之间的骂战，该种骂战不仅严重损害了他人的人格权益，也会对网络的和谐生态产生严重的不良影响。从粉丝之间的对骂逻辑可知，粉丝通常并不认为自身的辱骂行为已经侵犯了他人的人格权益，而仅仅基于狭隘的“反击”思想，倾向于回报以更具侮辱性的言语，甚至会曝光他人的隐私。目前，平台对该类信息的治理通常只是表现为机械地删除相关内容或者禁言、封号。

四、网络平台参与内容治理的优化路径

针对与公共利益相关的信息、与第三方利益相关的信息和与用户个人利益相关的信息，对于平台自治的不足，可以通过细化法律措施、升级技术手段、强化外部监督等来完善治理，以便在改进平台自律不足的同时最大程度上提升平台内部治理的成效。

（一）法律措施层面

1.区分用户类型，进行差异化治理

平台用户可分为两种：一种是普通用户;另一种是有着众多粉丝基础的“大 V”用户。一般而言，粉丝（听众）数大于10万的被称为“大 V”。网络时代，“大 V”用户相较于普通用户有着更多的话语权，甚至占据着网络舆情的高地。因此，应实行对“大 V”用户与普通用户进行差异化治理的策略，并对前者课以更严格的网络行为规范。从域外视角来看，Facebook、Twitter 封禁特朗普账号已提供了有效的实践样本，通过对该案中社交平台封禁逻辑的提炼可知，对拥有众多粉丝的微博用户发布网络信息的审查应从“信息本身”审查向“信息所可能带来的影响”审查这一纵深审查思路转变。

2.遵循比例原则，层次化设定处理方案

比例原则作为规则设定的理性标准，应当在用户违反平台自律规则的处罚中得到贯彻。对用户进行处理的设定目标是通过课以行为人一定的负担，从而产生惩戒以及更广泛的威慑效果，因此处理并不是行为目的，而是目的的表现方式。在平台自律规则中，平台对用户违规行为的处理通常表现为违规标记、警告、禁言、删除、有期限封禁、永久封号等。但不容忽略的是，不同处理行为内在地具有严厉程度的差异性。在平台自律实践中，网络平台通常是采用整体列举的方式将处罚类型予以罗列，并未能精细化区分不同违规行为所对应的处罚类型。

3.强化平台的安全保障义务

从技术治理的角度来看，平台应强化风险防控理念，规范平台的用户信息管理行为，同时应加强网络安全技术，以防止他人对用户信息的非法获取。但是，从用户信息侵害的风险来源主体来看，无论提升技术还是规范管理都只是就平台自身而言所作的风险防控。事实上，平台安保义务应包括两个方面。一方面，平台应加强风险防控能力，这是平台履行安保义务的应有之意;另一方面，平台应严格规范嵌入平台内部的其他小程序。通常而言，平台本身具有严密的风险防控系统，可有效保障用户信息的安全，但是小程序制造商因为技术能力有限或者不具有完备的资质，往往给用户信息安全带来更大的挑战。因此，平台在强化自身风险防控能力的同时更应加强对平台内部嵌入程序的规范。具体而言，首先，平台应加强对嵌入程序的技术评估，重点评估该程序的安全性能，确保该程序具有防范用户信息泄露的风险防控能力。其次，平台应加强对嵌入程序主体的资质审查，以确保嵌入程序的运营者具有良好的信誉能力。再次，平台应建立动态的监管机制，不定期对平台内部嵌入程序进行技术审查，对于存在风险漏洞的嵌入程序要求其及时消除相应风险。最后，平台应完善针对嵌入程序的举报机制，发现嵌入程序存在的违法违规行为，并及时将这些问题程序移出平台。

4.規范平台对用户个人数据的处理行为

平台对用户个人数据进行处理时需取得用户的“同意”，该种同意应精细化到个人数据类型，且应以一种便于接受的形式向用户说明。当用户个人数据为一般个人数据时，平台只需取得个人数据“同意”即可;但是当个人数据为敏感个人数据时，平台只有在具有特定的目的和充分的必要性，并采取严格保护措施的情形下，方可处理敏感个人信息。同时，对敏感个人数据的处理须取得个人的单独同意，并向其详细说明处理敏感个人信息的必要性以及这对个人权益的影响。

（二）技术手段层面

完善自动筛选程序，实现网络信息的全维度治理。依赖于自动过滤系统的信息治理模式具有局限性，该种局限性由关键词匹配的技术缺陷所致，是不可避免的。就域外相关平台治理经验来看，目前较为有效的应对手段有两种：其一，及时升级自动过滤系统，更新关键词，增加人工审核规模，提高审核人员的专业水平;其二，平台积极采取措施应对新兴的技术风险。要建立透明的个人数据处理系统，加强行政监管。平台可以在其内部嵌入“个人数据管理中心”板块，该板块应详细记录用户个人的有关数据。当用户授权平台处理相应数据时，用户仅需点击针对该类数据处理的同意授权，该类数据便会被企业所获取并得到处理，而当该类用户撤销同意时，平台便无法访问该项数据。

（三）组织机构层面

要优化社区委员会结构，增加社区委员会职权。通常而言，社区委员会可分为普通专家委员会与专家委员会，而专家委员会是由普通委员会晋升而来的。对于普通委员会的选任，现行选任方式多呈现出门槛低、专业性不强的特点，例如，《新浪微博社区管理规定（试行）》第三章规定了普通委员会的选任条件，对于是否获得个人或机构认证、年龄条件、登录微博的频次都提出了要求。从根本上来看，专家委员会仍是基于“经验导向型”而非“专业导向型”的。因为专家委员会是由普通委员会产生的，而普通委员会专业水平不高的特点势必会使专家委员会专业水平过低。专家委员会的职能包括判定不实信息和复审举报两个方面，而“经验导向型”的选任逻辑显然并不能有效契合其职能要求。一种合理的设计方案应该是，平台引入专业人员加入专家委员会，优化专家委员会结构，使委员会成员拥有更专业的知识，可以科学评估、判断所涉信息的合规与否，例如，快手内容专家委员会引入了10位专家。同时，对于不实信息的判定以及举报信息的复核，专家委员会应基于涉及用户类型的不同而区别对待，并详尽说明判定的理由，以增强判定结果的说服力。当用户发布的信息被误删或者账号被误封时，平台应及时恢复相关内容或者解除账号限制。

（四）外部监督层面

首先，要完善举报受理与救济机制。对网络信息内容的治理不仅依赖于平台的主动审查，还依赖于公众的参与力量。依据生活经验，反馈方与被反馈方的有效互动是提高反馈方参与积极性的重要举措。因此，在网络治理中，平台应建立有效的举报反馈机制，该种举报反馈机制应有两个方面的要求，即举报程序设计的便捷性与及时的举报反馈机制。因此，平台应不断优化举报反馈机制，去除举报程序的繁琐性，例如，举报机制的设计并不必然以实名或者详细的说明资料为启动条件。有人可能担忧恶意举报，然而，该种担忧在网络信息治理中事实上并不必然存在，因为网络信息的传播具有范围面广的特点，对于违规信息的举报不可能具有数量上的单一性。换言之，即使不以实名或者详细说明为前提，网络平台依然可以依据举报的频次来关注和处理相关信息。

其次，要完善用户救济机制。平台应确保其内部投诉处理系统易于访问，方便用户使用，并能够方便用户提交足够准确和充分的证据。如果用户提交足够的理由，使在线平台认为投诉所涉及的信息并不违法，也不违反其条款和条件，或者所包含的信息表明投诉人的行为并不构成暂停或终止服务或账户的理由，则在线平台应毫不拖延地撤销相关决定。网络平台应当将其对投诉相关信息作出的决定无不当拖延地告知投诉人，并告知投诉人采用庭外争议解决的可能性和其他可救济的可能性。

最后，要探索庭外争议解决机制。当平台内部的相关机制不能解决争议时，可诉诸外部争议解决机制。而庭外机构的设置应符合下列条件：其一，它公正、独立于网络平台和网络平台所提供的服务对象;其二，在一个或多个非法内容的特定领域所产生的问题方面，或在适用和执行一个或多个类型的在线平台的条款和条件方面具有必要的专业知识，使该机构能够有效地促进争端的解决;其三，能够通过电子通信技术方便地解决争端;其四，能够以迅速、有效和具有成本效益的方式解决争端;其五，能够根据明确和公平的程序规则解决争端。

Abstract： With the development and application of new Internet technologies， new applications and new formats， the media attributes of network platforms have continued to deepen， and network information dissemination has shown decentralized， real-time， and intelligent characteristics， and the trend of network platforms participating in network information content governance has become increasingly prominent. However， as a private subject， platforms are vulnerable to infringements on citizens' rights and evasion of due process constraints， leading to the dilemma of online platforms participating in information content governance. It needs to be continuously optimized in terms of strengthening security guarantee obligations， strengthening administrative supervision， and improving complaints and reporting mechanisms， then establish a comprehensive governance mechanism.