“一业一证”改革试点消防工作面临的问题和建议

周岚

摘要：2020年11月，国务院印发《关于上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案的批复》，同意在上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点。“一业一证”试点充分体现了上海和浦东长期以来坚持的改革逻辑和路径，那就是敢闯敢试、先行先试，主动承担具有全局意义的改革探索，为全国复制推广积累经验。本文简要分析了“一业一证”实行后消防工作面临的一些问题、挑战并提出几点建议。

关键词：一业一证;改革试点;消防工作;问题;建议

在上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点，这是党中央、国务院支持浦东新区改革开放再出发、深化“放管服”改革、优化营商环境的重大举措，标志着浦东新区“一业一证”改革正式进入2.0时代。

2019年7月，浦东新区在全国率先探索市场准入“一业一证”改革，将一个行业准入需要办理的多张许可证整合为一张行业综合许可证，实现一个部门统筹协调、一个系统精准指引、一张单子集成告知、一份表格智慧填写、一套标准高效审批、一张证件即可准营。以开办便利店为例，改革后企业办理的许可证从6张整合成1张，办理时限从95个工作日压减到5个工作日，申请材料从53份压减到10份，填表要素从313项压减到98项。

2020年11月，国务院批复同意《上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案》，自“证照分离”改革后，再次对浦东新区首创性改革予以肯定和支持，为“一业一证”改革进一步打开了空间、加大了力度、强化了法治保障。《上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案》率先在全国确立了以“六个一”为核心的行业综合许可和综合监管制度，聚焦市场准入多头审批、市场主体关注度高的31个行业开展试点，明确浦东新区颁发的行业综合许可证在全国范围合法有效。

“一业一证”改革试点与当前实行的公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制有相似之处也有截然不同之处，笔者作为一名浦东消防基层工作者，结合公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制实行一年以来的工作经验，对即将实行的“一业一证”改革试点中消防工作面临的问题谈几点思考。

一、“一业一证”改革试点与公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制的区别

（一）办理场所范围不同

1.公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制涉及的场所有：歌舞娱乐放映游艺场所;歌厅、舞厅、录像厅、游戏厅、网吧、夜总会、卡拉OK厅和具有卡拉OK功能房间的场所、具有桑拿服务功能房间的场所等;大于300平方米的宾馆、饭店、商场、集贸市场、影剧院、礼堂、会堂、游乐场所、营业性健身、休闲场所、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆等。

2.“一业一证”改革试点涉及的场所有首批纳入行业目录中的20类公众聚集场所：电影院、游乐场、歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所、游艺娱乐场所、酒吧和面积大于300平方米的便利店、超市、饭店、现制现售小商铺、烘焙店/面包房、咖啡馆/茶馆、浴场、健身房、宾馆、药店、母婴用品店、书店、画廊/艺术品展览馆、美容美发。

综上所述可以看出有部分“一业一证”改革试点涉及的场所与公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制涉及的场所是一样的，也就是说“一业一证”改革试点后这些场所将按照最新的要求实行“一业一证”而不再是公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制，其申报材料、填写表格、办理网站、办事流程也将随之变化。

（二）办理职能部门不同

办理《自由贸易试验区公众聚集场所投入使用、营业消防安全许可证》从受理许可及现场核查全程只有消防部门一家，而“一业一证”改革率先建立行业综合许可制度，以“双告知、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”为核心，配套建立职责明确、分工协作、多元共治的行业综合监管制度。举例来说，一家便利店的审批涉及消防和市场监管局2个职能部门同时参与，一家宾馆的审批涉及公安、市场监管局、卫健委、水务、烟草局、文体旅游局、生态环境局及消防共8个职能部门。不同类型场所涉及不同的职能部门，和消防一家单打独斗相比，“一业一证”改革试点后消防救援机构将有更多的机会和其他职能部门合作，当然如何在有限的办结时间内聚齐所有职能部门开展检查、汇总信息、得出结论，形成高效快捷的长效工作机制也是下一步需要探索和思考的。

（三）发证程序不同

公众聚集场所投入使用、营业消防安全检查实行告知承诺制，将办理顺序由先检查后发证调整为先发证后检查，由建设单位或场所使用单位向消防救援机构提出申请，当事人承诺符合消防安全标准并提供申报材料，消防救援机构当场作出行政许可决定并制作送达许可证，然后消防救援機构再对该场所进行检查。

“一业一证”改革试点实行的是许可审查程序，实现“一标核准”。以审前服务、申请受理、材料审核、现场检查等为基本程序环节，集成各部门审批程序，实现统一受理申请，各有关部门依法定职权并联审批、限时办结，审查结果汇总后再统一发证。

二、“一业一证”改革试点中面临的问题和挑战

（一）社会问题。群众对消防专业术语及其含义的理解普遍没有达到专业的水平，申报材料如何做到通俗易懂、易操作是推行“一业一证”改革试点的基础，我们的技术标准及申报表中非常专业的消防设施设备、场所性质等填写，部分群众因理解不准确填错，致使现场核查与申报不一致，又因没有容错修改的机制和条件，增加群众办事负担，同时也增加了现场核查人员的工作量。

（二）模式问题。“一业一证”改革试点的一大特点是“一证准营”，将一个行业准入涉及的多张许可证整合为一张行业综合许可证，集成有关单项许可证信息，按照“谁审批、谁负责”的原则，各有关部门对行业综合许可证中涉及本部门的内容负责。但是一旦涉及某一个部门现场检查不合格的情况，项目流程如何进行有待后续文件明确。单就消防这块，给整改时间进行改正再复查发证，这样是否能在非常有限的办理时间内整改完毕呢？如果无法在整改时间内完成改正，不能发证，是否该单位就要重新再申报再走一次流程？所有涉及的职能部门再现场检查一次，这样重复的申报、检查和简政放权、便民利企的初衷背道而驰，同时该单位没有在整改时间内对隐患完成整改，将涉及行政处罚，也无益于改善营商环境。

（三）协作问题。“一业一证”改革试点中对于消防救援机构最大的变化是全程将和其他职能部门一起完成工作，如何加强与其他各职能部门在审批、核查、监管全流程各环节中的衔接，确保协同无缝隙、风险防范无死角无疑是工作的又一难点。在实行一年多的公众聚集场所投入使用、营业消防安全检查实行告知承诺制中，因部门间缺乏信息互通，诸如社会单位重新装修改变使用性质后，妄图投机取巧以换证名义直接申办开业，规避向住房和城乡建設部门申报消防审核和验收手续等现象已经出现，所以在“一业一证”改革试点中如何避免再次出现此类现象，如何加强各部门间信息实时互通极为重要。

（四）系统问题。在公众聚集场所投入使用、营业消防安全检查实行告知承诺制办理过程中发现，系统无法更正容错申报信息，手机执法终端App和消防监督管理系统整合不够，现场填写的纸质《消防安全核查记录表》和消防监督管理系统出具的《责令限期改正通知书》不能互通对接，导致监督员多次填写、重复录入，办结的承诺制项目也无法自动导入“双随机、一公开”系统并标注承诺制项目标签，为后续的“双随机、一公开”监管带来难度。而“一业一证”改革试点涉及多个职能部门，信息互通更为重要，如果消防监督系统未能与地方系统数据对接，基层只能分头录入，多头录入，效率低下，工作被动。这些系统问题在“一业一证”改革试点工作中的完善也是为审批和监管提质增效提供有力的支撑。

三、做好“一业一证”改革试点的几点建议

（一）加强业务学习，不断规范执法行为。一是加强执法人员业务学习，要有危机意识，主动学习新规定、新要求、新程序，通过定期召开业务学习会、执法分析会和工作交流会等形式，分析工作中的疑点难点，总结好的工作经验，增强发现问题、解决问题的能力。二是加强服务理念，摆正位置，用好手中的权力，时时处处为人民群众谋利益，不断增强服务的高效性，提高办事效率，减轻社会单位的负担。

（二）完善监管机制，不断提升监管水平。一是深入推进“互联网+监管”，运用“一网统管”、物联网、大数据等智能技术打造“一键申报、自动派发、信息互通、执法闭环”的智能监管模式。二是以“双随机、一公开”为抓手，推动跨部门、跨区域“双随机、一公开”联合抽查全覆盖，加强事后监管，将取得“一业一证”的单位纳入双随机检查库中，每月随机生成检查对象和检查人员名单，及时向社会公开检查结果，实现消防监督全程留痕、责任可溯。三是健全信用监管机制，公开消防安全领域信用评价标准，结合“双随机、一公开”监管，对存在消防安全严重失信行为的社会单位（场所）和个人，将其列为重点监管对象，增加抽查频次，加大监管力度，引导单位增强社会责任感。

（三）加大主责意识，不断落实主体责任。社会单位首先要做到自身情况明、底数清，消防安全管理人员对单位的基本情况要熟知，重点部位位置、消防设施运行状况、安全出口数量等都要做到心中有数。日常要经常组织员工熟悉单位的疏散图、灭火预案，防止小火变大火，避免造成人员伤亡。社会单位要将工作重点放在查改火灾隐患、增强员工消防素质、督促落实主体责任上，真正实现管理自主、责任自负。

习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会说：“上海是一座光荣的城市，是一个不断见证奇迹的地方。浦东开发开放30年的历程，走的是一条解放思想、深化改革之路，是一条面向世界、扩大开放之路，是一条打破常规、创新突破之路。”“一业一证”改革试点是机遇也是挑战，作为消防基层工作者要积极主动回应社会关切、主动规范执法行为，从群众反映最强烈的问题抓起，从最不满意的环节改起，用实际行动践行执法为民的宗旨。

参考文献：

[1]中华人民共和国国务院.国务院关于上海市浦东新区开展“一业一证”改革试点大幅降低行业准入成本总体方案的批复（国函〔2020〕155号）[Z].2020-11-14.

[2]中华人民共和国应急管理部.应急管理部关于在自由贸易试验区试行公众聚集场所投入使用、营业消防安全告知承诺制地通知（应急〔2019〕125号）[Z].2019-12-11.

[3]中华人民共和国国务院办公厅.消防安全领域信用管理暂行办法[Z].2020-12-01.

[4]中华人民共和国应急管理部消防救援局.关于印发“双随机、一公开”消防监管试点工作方案的通知（应急消〔2019〕78号）[Z].2019-04-19.