新型残障观下我国残疾人福利体系建设探究

2021-08-31黄宝莹

理论观察 2021年2期

黄宝莹

关键词：残疾人;福利;残障观;需求层次理论

中图分类号：D669.69 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）02 — 0099 — 04

一、引言

残疾人是一个特殊困难的群体，需要格外关心、格外关注。〔1〕随着我国改革开放及大力推进扶贫工作带来的人民生活水平提高，残疾人的生活状况已有根本改善，在改善的过程中，潜在问题也开始凸显。第一，残疾人绝对贫困的生活状况已基本消除，而由于社会因素导致的结构性贫困问题日益突出;第二，残疾人社会参与的意愿和途径有多增长，但实现真正的社会融入仍受到环境阻碍和社会支持缺乏的制约;第三，残疾人可享有更加广泛且真实的权利，传统的福利理念却在边缘化残疾人，固化其弱势地位。第四，残疾人的福利虽有所发展，可仍与我国社会经济发展不相协调，社会经济发展成果由于机制性的隐性转移未能顺利转化为残疾人福利，未能完全实现残疾人福利的整体提升。〔2〕可见，我国在提高残疾人物质生活境况方面尽管已经取得一定成绩，但残疾人的整体生活质量仍待系统挖掘科学有效的福利体系。

行动的落实需要观念引路、制度先行。残疾人福利体系的构建需要与时俱进的残障观作思想支撑，新型残障观在价值观上弘扬符合时代发展的公平正义理念，若用以指导残疾人福利从理念到实践的整体革新，可更合理、科学地反映残疾人的真实需求。基于此，本文以新型残障观相关理论主张为基础，结合残疾人福利既存问题与发展趋势，构建符合我国现实发展和未来需要的新时代残疾人福利体系。

二、研究回顾

（一）残疾人福利研究回顾

既有残疾人福利问题研究主要有以下四类，其一，聚焦残疾人福利的内容。有残疾人在康复、就业、教育、保障等方面的具体福利。其二，研究残疾人福利施行过程中的具体问题。如关于残疾人福利的政策、模式、评估等问题。其三，探讨与残疾人福利相关主体的角色及地位。有政府、残联、企业和家庭等;其四，借鉴对比发达国家相关福利体系的经验教训。

与世界发达国家相比，我国残疾人福利总体水平仍然较低。自20世纪70年代初起，欧洲的社会残疾观已经出现了根本性的转变，转变为社会型残疾思想，从社会功能主义的角度讲，已从关注个体的残疾转变至关注环境对与人的相互作用。〔3〕中国的残疾人社会福利也不能局限于以满足基本个体的物质生活需要为主要特征的社会保障制度，〔4〕残疾人需求层次的多样化，意味着传统的残疾人福利供给模式需要变革，需要放之于社会大环境中考量，由于个人责任、家庭责任、政府责任及社会责任界限模糊，郑功成认为，中国的残疾人福利仍处于社会保障严重缺失阶段。〔5〕解佳龙也指出我国亟待有效治理残疾人社会福利的供需矛盾突出问题和贫困问题。〔6〕

如何提升我国残疾人福利总体水平，学界仁者见仁、智者见智。首先，多数学者认为，解决好残疾人福利观念问题是我国残疾人福利发展的前提。方长春指出在我国残疾人福利的供给改革过程中首先要解决国民的观念问题，即福利观和慈善观及其相互区别的问题。〔7〕陈功通过分析我国残疾人的传统观念存在偏差、残疾人福利理念落后现状提出残疾人福利体系的包容性发展之路。〔8〕其次，部分学者从模式转换的角度提出了发展建议。杨立雄认为中国残疾人福利制度应该由传统的慈善模式转型为社会权利模式。〔9〕周沛提倡要遵循积极福利视角，推动残疾人福利体系由生存型保障模式向发展型福利模式转变。〔10〕最后，部分研究把残疾人福利体系的制度和结构作为探索点。周沛把残疾人社会福利体系内容归纳为基础项目、专业项目和高级项目三类，〔11〕唯有在发挥政府基础作用的前提下，积极发挥家庭、市场及社会的协同作用，才能建构良好的福利保障体系。〔12〕姚进忠从福利的生产—组织—输送三个维度分析残疾人社会福利的困境，提出要以个性化走向、优势化导向、整体性治理和生态性思维等思想为指导进行残疾人社会福利制度安排与服务体系的改革与调整。〔13〕〔14〕

（二）残障观研究回顾

残障观即残疾与障碍观念，又可以称为残疾观或残疾模式，是一个国家或社会对残疾人持有的基本价值理念、发生原因、社会角色、社会地位等的根本观点和根本看法，是对待残疾人具体态度的思想来源。一个国家或社会的残障观对残疾政策制定、残疾人管理和残疾人社会福利供给都起到决定性作用，深刻影响着残疾人的发展环境，符合现实与未来趋势的残障观有利于形成科学、合理的残疾人福利体系。

关于残疾观的历史演化，如表1所示，奚從清作出了新旧两种截然不同的残疾人观区分。旧残疾人观认为残疾具有天命性、无价值性，认为残疾人的权利是承蒙恩赐所得。新残疾人观则秉持社会主义人道主义精神，认为残疾是社会发展的代价，残疾人具有人与生俱来的尊严和权利。〔15〕朱图陵同样将残障观分为两种，并将其命名为传统残疾观和现代残疾观，传统残疾观认为残疾是个人因素导致的，现代残疾观则认为残疾是个人与环境互动作用所导致的，可通过发掘残疾人的潜能，改变其残疾状态。〔16〕梅运彬通过总结欧洲的历史经验，认为过去的残障观应被称为医疗模式（又称个人模式），而当前的残障观则是社会化模式，残疾观的演化过程从把残疾人放置于病人角色给予治疗的医疗模式转向关注残疾人的生活质量及社会融入的社会化模式。3在此基础上，杨锃、于莲、王磊等学者拓展了残障观的未来发展方向，纷纷提出了普同模式、可行能力模式、个人与社会模式融合三种未来模式。〔17〕〔18〕〔19〕

表1：我国学者总结的典型残障观发展模式

从既有残障观研究看，残障观经历了从个体模式到医疗模式到社会模式，正在向新型残障观方向发展中的历程，这也是一个历经“救世主式救助-组织化慈善-促进个体发展”的思想观念发展和完善的过程。残障观是一种相对稳定的思想认知，牵涉到整个社会经济发展状态，关系到一定时期的特定国家的政府与国民认知水平，任何社会主流意识不可能短时间内整体变化，经常性呈现出既往模式、现行模式乃至未来模式并存的状态，由此可见，我国的残疾人福利体系建设还要处理好残障观的不同模式的关系问题。

（三）小结

既有残疾人福利研究为残疾人福利体系建设提供研究方向与思路，同时也存在有待发展的地方，首先，残疾人福利特征是残疾人福利体系建设的基础之一，认知我国残疾人福利现状需要把握其特征，目前学界在这方面的研究浅显，可待我们深入探讨;其次，残障观对残疾人福利体系构建具有不可忽视的指导性作用，当前学者基于残障观的动态发展视角对我国残疾人福利研究力度较弱，偏重于分类研究或对立面讨论，缺乏历史研究过程。

因此，本文在总结既有研究基础上，运用历史研究方法梳理残障观的历史演化过程，认识残障观的过去、现在及未来发展趋势。着重以新型残障观的视角探索如何从福利的宏观布局、内容设计、生成机制和传递机制角度提出新时代我国残疾人福利体系的应然特征，并构思新时代我国残疾人福利在基础项目、专业项目、高级项目三个层次的具体内容，以期提出发展新时代我国残疾人福利体系路径选择。

三、新时代我国残疾人福利体系

（一）新型残障观下我国残疾人福利体系的应然特征

通过借鉴和反思既有残障观并融合新型残障观的相关理论主张，本文提出我国残疾人福利体系的应然特征：

1.残疾人福利的宏观布局

要把残疾人福利应置于社会福利的子系统的中心化地位。当前我国残疾人福利相较于一般的社会福利较为边缘化。障碍的普同模式意味着残障不是残疾人的特征，障碍是每个人都会经历的体验过程，残疾人福利体系不只是为特定少数群体服务，应着眼于为社会整个群体而设计，需要受到政府与社会的优先关注。

要让所有残障群体更加公平地享有福利。在宏观布局上，我们坚持弘扬与贯彻价值上的公平正义，为残疾人福利设计相对独立的整体福利方案，扩大福利的受益面，平等对待不同区域、城乡、身份的福利对象。

要注重残疾人福利方案的协调。福利体系的构建要与社会经济发展更加协调，同时保证区域底线公平。各类涉残福利政策之间要形成系统化配合且避免政策冲突，也克服政策的条块分割问题，促进各级政策之间的衔接与整合。

2.残疾人福利的内容设计

既然残障观的发展历程是一个不断完善的过程，对应的残疾人福利建设也应朝着科学完整的方向进步，可集中体现在残疾人福利的内容上。第一，内容多样化。福利项目涉及的领域可更加丰富，满足温饱、工作、住房的生活需求，也可考虑情感归属需求资源的链接，才能适应大福利理念的要求，才能满足人们美好生活的需求。第二，内容层次化。福利项目层次级别应更加充分，多层次满足兜底线与自由选择结合、普惠与特惠结合、普遍保障与特殊需求结合，政府在发挥兜底作用时，鼓励社会力量参与到残疾人福利体系建设当中。第三，内容精细化。项目的用途、条件、标准更加准确与细致，相关服务的提供要下沉到基层。第四，内容标准化。在资源运用上重视开源节流，确保残疾人享受福利时权利和义务相统一。

3.残疾人福利的生成机制

残障观具有社会性特征，因此残疾人福利的生成与传递过程也应重视社会性要素，依托共享模式打开残疾人福利大门，促使社会的共享资源惠及残疾人，确保社会新兴资源、多主体力量投入到残疾人福利体系中，致力于改善和提高残疾人的整体生活质量。依托共享模式的同时，也保持福利生成的可持续性，以增量驱动残疾人福利事业，优化福利存量，确保福利供给的稳定性、适度性，提高长期的可持续性。

4.残疾人福利的传递机制

在传递内容上，残疾人福利传递的具体项目需要提高群体精准性，兼顾残疾人的主观需求和客观需要，关注残疾人的自我实现需求与成就需要，为每一个残疾人量体裁衣的设计个性化的福利方案，形成福利的瞄准策略。残疾人福利传递的整体项目可实现跨境输送残疾人福利相关资源，接受发达国家合理地、无条件地对华残疾人福利援助，在接受国际援助时也对第三世界国家进行残疾人福利援助，由内到外提高福利的国际化水平。

在传递过程上，政府、社会组织提高信息披露水平，以法律、政策、章程等为准绳规范残疾人福利的项目和服务，确保福利输送渠道的有序畅通，避免福利资源被侵占、滥用。同时合理引导残疾人群体明确权利与义务，提升需求信息的转化效率和残疾人的福利满意度。

（二）新时代我国残疾人福利体系的内容规划

美国社会心理学家马斯洛建构了需求層次理论，该理论把人的需求自下而上划分了五个层次。人的生存首先需要满足第一层次的生理需求，解决温饱、冷暖问题;第一层次满足后则进入到第二层次对人身、职业等的安全需求;继而是第三层次的感情和归宿需求，包括友谊和情感归属等;第四层次是社会需求，期望获得尊重、认可、权威和地位;最后是第五层次的自我实现需求，如胜任感、成就感。〔20〕周沛用“残疾人社会福利体系”来代替“残疾人社会保障制度”，归纳出这一福利体系的基础项目、专业项目和高级项目三个层次。〔21〕基础项目重在兜底保障，一般与非残疾人福利共用福利资源建设;专业项目需要更强的专业性，通过社会福利协助残疾人克服生理和社会等领域的障碍;高级项目则在高度专业性的基础上，对每个残障人士的具体个性需求具有高度针对性，体现社会福利对障碍的逾越和消除。

新型残障观视角下，每一个残疾人都与非残疾人一样具有相同的需求，因此，基于上文分析的新型残障观下我国残疾人福利体系具备的应然特征，结合需求层次理论和“残疾人社会福利体系”的相关观点，本文提出新时代我国残疾人福利体系的内容规划，如图1所示。

图1：新时代我国残疾人福利体系的内容规划

在生理需求层次，要吸收医疗模式的有益部分。基础项目以社会救助和社会保险为主，充分保障残疾人的日常生活;专业项目以残疾预防、医疗、康复和器具配置为主，促进残疾人克服生理障碍;高级项目以社会为残疾人购买商业保险的援助为主，满足残疾人多样化与充足的日常生活需求。

在安全需求层次，要吸收医疗模式的有益部分。基础项目以住房和托养为主，保障残疾人不受危险侵扰;专业项目以法律维权支持为主，提升残疾人法律保障的专业性;高级项目以残疾人家庭与公共场合全面无障碍为主，尽可能消除影响各类残疾人安全出行的阻碍因素。

在感情和归宿需求层次，要吸收社会模式的有益部分。基础项目以社会组织和残疾人专门组织建设为主，组合残疾人的社交圈;专业项目以残疾人社会工作为主，从专业社工的角度增强残疾人建立和维护友谊和情感归属的能力;高級项目以新型信息技术支持为主，根据每一个残疾人具体障碍进行对应的技术支持，消除残疾人在移动互联网乃至未来新型信息技术下的沟通障碍。

在社会需求层次，要吸收社会模式的有益部分。基础项目以营造扶残助残社会环境为主，形成全社会对任何弱势群体保持尊重的态度;专业项目以对所有残障群体的宏观需求调研与转化为主，协助残疾人将零散和模糊的需求转化为清晰合理的福利服务项目;高级项目以满足残障人士个性化需求的支持项目为主，弥补残疾人通过公共服务体系还无法实现的特殊需求。

在自我实现需求层次，要反思个人模式的历史教训。基础项目以保障残疾人教育和就业的基础权利为主，确保每一个残疾人都有具备智慧和劳动等人之为人的基本素质和权利;专业项目以保障残疾人就业和教育的上升空间为主，保证残疾人能够通过高等教育、脑力劳动、复杂职业等途径实现个人的价值;高级项目以支持残障人群当中的成就导向型人才为主，鼓励任何有条件的残障人士走向特定领域、行业的高端层次。

此外，新时代我国残疾人福利体系也要聚焦残障人士的可行能力，在保证基础项目完整可靠的前提下，更关注专业项目和高级项目对于残疾人的能力拓展和提升功能。

四、发展新时代我国残疾人福利体系路径选择

（一）树立符合时代潮流的新型残疾人福利观

将残疾人视为单纯被救助和被关爱的个体的旧残障观理应超越，普及残障观的“社会模式”将有助于我们进一步拓展新型残障观，让社会将残疾人视为能动的享有平等权利的主体，消除对残疾人的观念排斥。普及新型残障观为树立新的残疾人福利观念做好思想铺垫，新的残疾人福利观念在内容上要注重对残疾人增能赋权，在目标上要关注残疾人社会融合，在形式上要突出授人以渔助人自助，在资源调节上要重视市场作用，在供给主体上则要形成包括政府、企业、社会组织、社区、家庭等主体在内的多元供给格局。

（二）制定适应于新型残疾人福利体系的制度

首先，加快制度建设。完善法律、法规、政策之间的配合关系，统一残疾人福利体系当中的相关概念定义。遵循《中华人民共和国残疾人保障法》，制定总体的《残疾人福利条例》，使之成为残疾人福工作的权威依据，进一步提高残疾人福利政策制定过程的科学化和程序化。

其次，释放制度活力。对残疾人福利进行全方位政策支持，注重多元主体发展，各级残疾人福利制度都考虑残疾人福利供给主体的地位问题，把残疾人福利供给主体纳入统一的福利、保障制度战略发展框架中。

（三）提升福利供给相关主体的业务实践能力

就政府部门而言，一方面，谋划适应新时代残疾人福利发展的顶层设计，提升残疾人福利在政府工作考评中的地位，形成稳定的残疾人福利生成与供给机制。另一方面，深化部门的建制改革，构建统一的残疾人福利协调机构，解决残疾人事业的基层空心化问题，持续向基层注入资源，进一步开发基层人力资源。

就非政府组织而言，一方面，确保非政府残疾人福利供给主体业务实践的合法性，合理规制其日常活动，提高其公信力。另一方面，在保证自律性的基础上创新发展业务实践的多样性，综合运用民办公助、公办民营、、公私合营、政府购买服务、政府直接补贴方式谋求发展机遇。

（四）发展残疾人福利供给主体间的健康关系

习近平总书记曾在多个场合反复强调，残疾人事业是我国政府的分内责任〔22〕。政府在新时代残疾人福利体系的建设中应发挥“福利元治理”的功能，福利元治理强调政府在社会福利体系的中心作用和地位，政府负责福利顶层制度设计，协调各个主体对福利的具体运行规则达成共识，安排市场、国家、社会等方面的福利治理机制，发展和促进残疾人福利供给主体间的健康关系，保持多元主体共治下的福利系统良好运行。〔23〕

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