论我国城市应急物流体系的建设

朴银玥

关键词：物流;城市应急物流;体系建设

中图分类号：F235.9文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）03 — 0088 — 03

一般而言，应急物流体系是指为应对各种严重公共突发事件所建构的物资流转紧急保障系统。应急物流体系作为紧急情况下衔接物资需求和物资供给的核心环节，不是以获取最大经济利益，而是以人道主义救援为基本出发点。〔1〕党和国家历来高度重视应急物流体系的建设，尤其是2020年爆发并持续至今的新冠疫情肺炎，使该问题的重要性认识实现了质的提升。如习近平总书记在2020年中央全面深化改革委员会会议上强调，“要建立国家统一的應急物资采购供应体系”;李克强总理在2020年国务院政府工作报告中也指出，“要提高应急管理、抢险救援和防灾减灾能力，强化应急物资保障”。“城市的历史就是一部防御灾害的历史”， 〔2〕从此次抗击新冠肺炎疫情所暴露出的各种问题也可以看出，我国城市应急物流体系建设有待进一步加强。基于此，本文对我国城市应急物流体系建设的意义、不足和建议展开分析，以期以当前和今后重大公共突发事件的防控提供合理方案。

一、我国城市应急物流体系建设的意义

1.应对突发事件严峻考验。建国以来，我国发生了多起重大突发公共事件，不仅对人民群众的生命财产安全造成严重破坏，而且对国家的经济社会发展带来巨大危害。如1976年唐山大地震、2008年汶川大地震、2008年的郴州冰灾和2016年的九寨沟泥石流等自然灾害;2015年的天津港爆炸、2018年的哈尔滨太阳岛酒店火灾和2020年的泉州酒店坍塌等事故灾害;1988年的上海甲肝、2003年的非典型肺炎、2006年的禽流感以及目前的新冠疫情肺炎等公共卫生事件;2007年厦门PX项目、2014年乌鲁木齐的暴力恐怖袭击、2015年永昌的群体性聚集等社会冲突事件。这些事件大都发生在城市，尤其是造成了交通、通讯、供水、供电的中断，导致人民群众的物资供应不足，为及时有效应对突发事件带来了严峻考验。虽然2018年我国成立了应急管理部，但面对日益增多的突发公共事件，加强城市应急物流体系建设则无疑是一个重要的预防和保障措施。城市应急物流体系以其平时不急、战时紧急的特点，“在满足人道主义物流要求的前提下，有效降低物流成本和不必要的资源浪费”。〔3〕

2.提高城市综合治理水平。党的十八届三中全会首次提出国家治理现代化战略，十九届四中全会则对国家治理现代化进行了系统部署。无论是治理体系的现代化，还是治理能力的现代化都是以提高综合治理水平为根本目标。在国家治理领域中城市治理占据着重要位置，而且随着城市建设规模的不断扩大和运转效率的相对降低，对城市治理能力的要求也不断提高。以新冠肺炎疫情防控为例，武汉封城后的物流中断、通化封闭小区后的平台爆单、地方防控政策的层层加码等，不仅说明了城市综合治理水平有待提升，而且说明了城市应急物流体系的建设任重道远。因为，应对城市公共突破卫生事件需要在有限时间、空间和资源约束下满足应急物流需求，以实现时间效益最大化和灾害损失最小化。〔4〕但我国应急物流体系建设起步较晚，受重视程度不高，在此次疫情防控中的短板也充分暴露出来。要贯彻落实国家治理现代化的决策部署以及习近平总书记关于全面提高依法防控依法治理能力的重要指示，城市应急物流体系建设刻不容缓。

3.强化物流企业社会责任。企业社会责任理论（Corporate social responsibility）起源于18世纪中后期英国的第一次工业革命，强调企业在追求利润时必须对社会作出贡献，承担起对政府、股东、消费者、员工、环境、社区的责任。我国2004年制定的《公司法》明确规定企业要履行社会责任，2008年国资委也印发了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，此后各地方也印发了相关的指导意见，如2008年浙江省的《关于推动企业积极履行社会责任的若干意见》、2012年陕西的《关于省属企业履行社会责任的指导意见》、2016年河北省的《河北省促进企业履行社会责任的指导意见》等。对于物流企业而言，履行社会责任也基本的法律义务、政治职责和道德约束。和常态物流相比，应急物流更能体现出在突发公共事件发生时履行社会责任的重要意义。再以新冠疫情肺炎为例，封城、封小区、封楼所导致的直接结果就是城市物资供应的匮乏问题，如果物流企业仅出于自身员工的生命健康安全考虑而终止物流服务，则会使疫情防控雪上加霜。因此，城市物流企业在履行社会责任时，除了加强常态物流体系建设外，应急物流体系的建设也必须重视。

二、我国城市应急物流体系建设的不足

1.设施设备相对落后。自2008年汶川大地震后，应急物流体系建设就引起国家的重视，2009年的《国务院关于印发物流业调整和振兴规划的通知》和2014年的《国务院关于印发物流业发展中长期规划（2014—2020年）的通知》均明确将“应急物流”纳入国家战略规划。但从2020年新冠疫情肺炎的爆发来看，应急物流体系的建设任务仍没有完成，其中设施设备的落后问题表现最为明显。如重型应急物流载运和装卸设备明显不足，应急物资调配、包装、标示设备较为陈旧，卫星定位、无线射频识别、大数据应用设施设备应用较少。设施设备的落后会导致政府部门及有关单位在面临紧急物资仓储和调拨时速度缓慢，很难在短时间内完成物资配送工作。如武汉新冠肺炎疫情爆发后，一方面医疗资源严重紧缺，另一方各地支援的物资却堆放在武汉红十字会的仓库之内。可见，如果没有成熟、先进、健全的应急物流设施设备，应急物流体系难以真正建立和运转。

2.信息平台有待开发。从常态物流来看，我国当前的物流企业经营模式仍然较为粗放、信息化程度较低、运营费用居高不下，严重制约着物流企业的竞争力，信息平台建设的投入应当加大。从应急物流来看，个物流企业之间缺乏统一的规划，各自为战、自成体系导致物流信息的共享能力较弱。虽然我国已经建立了诸如物流云、叭叭速配等信息平台，但这些常态物流平台规模大小不一、质量高低不同。理论界认为，专门针对应急物流所建设的信息平台尚不多见，尤其是能够全面满足应急物流的突发性、随机性、需求事后选择性、流量不均衡性、时间紧迫性和社会公益性特征的信息平台亟待开发。〔5〕此外，应急物流信息平台的建设不是独立的体系，还应当与国家地理信息处理系统、国家地震预报系统、国家城市资源信息系统等各种国家信息平台相联通，才能更好发挥作用。

3.体制机制不够健全。一是统一协调机制。由于应急物流涉及的部门和领域较为复杂，需要明确领导组织、牵头部门和参与部门的协调合作，但由于平时不注重统一协调机制建设，导致每次应对突发公共事件都是临时成立牵头组织，而且各部门之间的默契配合程度不高。二是运输保障机制。相对于客运而言，我国铁路货运的能力总体偏软、公路连通性相对较弱、民航货运通航能力较差等是普遍存在的问题，加之我国面积较大、地形复杂等特征，应急物资的保障机制建设有待加强。三是人才建设机制。应对突发公共事件仅靠政府的力量远远不够，但我国尚未建立起一支专业性较强的应急物流企业队伍，如物流企业员工参与救援的经济支持和补偿机制缺乏，应急物流专家队伍的参与程度不够，应急物流志愿者的招募和使用机制缺失等都是存在的问题。

4.法律法规力度不够。有学者将我国城市应急物流体系的不足归纳为“六缺”，即缺主管部门、缺相对准确的需求、缺完善的政策法规标准、缺统一的信息平台、缺专业化应急队伍和缺常态化培训演练。〔6〕上述分析具有一定的合理之处，但立足的是一种全局性分析视角，并不排斥个别地方城市应急物流体系的建设情况良好。如果从国家层面的整体角度来看，我国城市应急物流体系建设不足还体现在法律法规的力度不够。虽然国家制定了《突发事件应对法》《防震减灾法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》《自然灾害救助条例》等法律和行政法规，但却缺乏物流及应急物流方面的法律法规，从而不能为应急物流体系的建设提供制度指引和法制保障。

三、我国城市应急物流体系建设的建议

1.明确目标定位。城市應急物流体系的目标定位问题需要物流企业进一步明确，做到平时和战时目标资源的合理配置，既要完成盈利目标保障企业和员工的正当权益，又要保障突发公共事件发生时的国家和社会的集体利益。因此，根据这一目标定位，城市应急物流体系的建设可以分为常态任务和应急任务两个基本单位，设置具有不同功能的各个职能机构。其中常态任务主要是预测和评估突发公共事件的发生、发展和物流需求情况，做好平时的演练工作;应急任务是按照预定方案及时参与执行的原则、方式和技术，动员更多的社会力量和运用更先进的科学技术，做好战时的应对工作。基于两种性质不同但又相互关联的任务，以及每次任务完成的质量和效率情况，要做好措施的改进、机构的增减和人员的配置等工作，以避免物流人力、物流和财力资源的浪费。

2.建设信息系统。物流信息平台的本质是提高物流系统效率和降低物流运行成本的现代化管理系统。在物流信息平台建设已经达成理论和实践共识的情况下，应当立足于大数据时代智慧物流发展的基本特征，建构科学合理、层次分明、体系完整为信息平台标准体系，并将城市应急物流信息系统作为其重要的组成部分。“应急物流信息系统是一个开放的复杂系统，主要作用是为突发事件时应急物资的筹措、运送、配送等物流环节提供准确的信息，力争在尽可能短的时间内将其运送到事发地的指定地点。”〔7〕因此，对于城市应急物流信息系统建设而言需要做好以下三点：一是提高信息系统的软硬件管理水平，实现系统的高速、快捷和准确运转;二是采购先进设备、运用先进技术、引入专业人员，实现信息系统的专业化;三是加快推动信息系统与国家信息平台的联通，确保救援信息的及时共享。

3.健全体制机制。一是创建军政企民融合机制。建设城市应急物流体系应当发挥全社会的作用，除了政府的法定职责外，还应当引入军队和军事设施设备、调动物流企业的专业资源和社会公众的人力资源，做到统一指挥、快速反应、行动迅速。二是完善物资存储保障机制。城市应急物流体系的建设必须完善突发公共事件前的物资安全存储工作，结合以往突发公共事件处理的经验，做好充分的市场调查，利用大数据对物资进行有效分类存储，避免物资浪费和及时供给。三是加强人才培养机制。城市应急物流人才的培养需要引起高度关注，建议采取政府、高校、企业、行业四方合作的模式，尽快实现专业人才的高质量输出和人才团队的高效率组建，因此政府要出台人才培养的相关政策，高校要制定科学的人才培养方案，企业和行业要积极参与人才的建设。

4.启动物流立法。我国目前的法律体系中关于物流的专门立法是缺失的，尽管理论界已经呼吁多年，但至今尚未引起立法机关的重视。1986年制定的《邮政法》历经一次修订和两次修正后施行至今，但其适用对象并非整个物流行业，也无法为城市应急物流体系建设提供充足的法律依据;我国于2018年出台了《快递暂行条例》这一行政法规，但其并未对应急物流加以规定，而且较低的法律层级也无法满足我国物流业发展尤其是城市应急物流体系建设的要求。在2012年国家发改委就明确制定物流法很有必要，但目前全国人大及其常委会尚未有这方面的立法动向。笔者认为，为规范我国物流行业的发展，应当尽快将物流法制定工作纳入国家立法进程，并将城市应急物流体系建设作为其重要的内容，明确不同主体在此项工作中的权利、义务和法律责任。

〔参 考 文 献〕

〔1〕赵秋红.重特大突发事件分形应急物流管理体系建设及其保障机制〔J〕.江淮论坛，2020，

（04）：13.

〔2〕金磊.城市“政府减灾行政”管理建设问题研究〔J〕.防灾博览，2008，（05）：36.

〔3〕尹军琪.重大疫情对应急物流系统建设的启示〔J〕.物流技术，2020，（02）：3.

〔4〕徐琴等.城市突发公共事件在应急物流中的定位〔J〕.华中科技大学学报：社会科学版，2008，（06）：36.

〔5〕刘莉娟.中国应急物流现状与对策分析〔J〕.中国物流与采购，2020，（07）：65.

〔6〕徐东.应急物流建设与发展对策建议〔J〕.中国应急管理，2020，（02）：33-34.

〔7〕刘明洋.应急物流信息系统构建及运行机制研究〔J〕.物流科技，2021，（01）：66.

〔责任编辑：孙玉婷〕